我国PPP项目运作模式研究分析

熊 竣 熙

(中国建筑西南设计研究院有限公司，四川 成都 610041)

我国PPP项目运作模式研究分析

熊 竣 熙

(中国建筑西南设计研究院有限公司，四川 成都 610041)

2014年10月，国务院发文提倡推行PPP模式。2015年5月，国务院发文大力推广PPP模式，财经局与发改委随后发文跟进推广PPP相应的运作模式。以此为基础，深入分析我国PPP运作模式现状及与国外PPP运作模式的对比，并收集PPP相关数据辅助分析，根据分析结论提出建议。

PPP，运作模式，对比分析

1 概述

2014年10月2日，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，明确规定加强地方政府债务管理，剥离融资平台公司替政府融资的职能，融资平台公司不得新增政府债务。

最早采用PPP模式开展公共基础设施建设源于英国，美国、日本、加拿大等世界发达国家也渐渐广泛使用该模式，进而将PPP模式推广至全世界[1]。相对PPP模式早已发展成熟的发达国家，我国的PPP模式尚存许多不完善，在实施方案的运作模式、交易结构、合同体系部分等重要方面都尚待进一步的研究发展。目前，社会各相关企业、高校的学者均对PPP模式展开研究，力图推动PPP模式在我国的发展[2-4]。在这样的大环境下，笔者针对PPP实施方案的运作模式这一点展开分析，提出自己的想法和意见。

2 PPP项目运作模式种类

2.1国外常用运作模式

国外常用的PPP运作模式较多，较为被我国熟知的有BT(Bbuild-Transfer)模式、BOT(Build-Operate-Transfer)模式、ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)模式等。但由于发达国家的PPP模式较为成熟，除了为我国所熟知的几种模式外，还在广泛应用由早期的PFI(Private-Finance-Initiative)模式逐渐衍生出的DCMF(Design-Construction-Manage-Finance),BLT(Build-Lease-Transfer),DFBO(Design-Finance-Build-Operate),PUO(Purchase-Upgrade-Operate),DBFO(Design-Build-Finance-Operate),DBOT(Design-Build-Operate-Transfer),LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer),PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer),DBMM(Design-Build-Major-Maintenance)等模式。

由于PPP模式在国外被广泛应用，因此涌现了很多PPP经典案例，例如英法海底隧道项目、泰国的Sky Train地铁项目、伦敦的道克兰新城复兴等，都是在业界世界闻名的PPP经典项目。

2.2我国常用的运作模式

我国对PPP模式的推广较晚，现阶段所常用的运作模式较少，据财经[2014]113号文和发改投资[2014]2724号文的规定，现主要推广的PPP操作方式主要有O & M(Operate & Maintenance),MC(Management Contract),BOT(Build-Operate-Transfer),BOO(Build-Own-Operate),TOT(Transfer-Operate-Transfer),ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer),BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)。

3 我国PPP项目运作模式现状

尽管财政部、发改委发文只推广几种操作较为简单、应用较为广泛的PPP项目运作模式，但根据实际情况，我国也在逐渐推广BLMT(Build-Lease-Maintenance-Transfer),DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer),DBFM(Design-Build-Finance-Maintenance)等PPP项目运作模式。

纵观政府PPP项目库，绝大多数PPP项目的运作模式均为BOT模式，并没有因为项目增多而全面展开各种PPP操作模式。以我国发改委与全国工商联推介的PPP项目为例，项目总数为350，除去合作模式待定的40个项目外，剩余的310个项目中有201个项目都采用BOT模式运作，百分比高达64.84%，见表1。

表1 发改委与工商联联合推介PPP项目统计

4 我国PPP项目运作模式问题分析

尽管国内各地都在尝试PPP合作模式，基于较为熟悉的BOT运作模式的基础上，逐步推广其他可行的PPP运作模式，取得了一定的成效，但存在的问题也比较多，例如运作模式单一、民间资本参与度小、法律法规建设不健全、社会信用基础较差等问题。

4.1法律法规建设不健全

43号文发布以来，国务院、财政部、发改委等相继出台了支持PPP模式发展的政策，同时也发文对PPP的操作模式进行了规范，主要是站在地方政府的角度，对地方政府进行约束和规定，但该类政策文件只能作为指导依据，法律地位较低，对全社会PPP合作模式的指导效应不明显。并且多数文件均为指导意见，只是从框架上对PPP的运作方式进行了规定，缺乏具体的操作细节，可操作性不强。由此，社会资本(尤其是私人资本)依然没有得到法律层面上的支持，在合作过程中与政府的权利不对等。

4.2社会信用基础较差

在PPP合作模式中，由于政府权力过大，在项目合作中非常强势，会出现无法履约合同甚至单方面撕毁合同的情况，社会资本考虑到长远的合作，只得忍气吞声，放弃通过法律的手段解决争端。例如地方政府为了追求本届内的政绩，大刀阔斧的进行旧城区改造或新区规划，在吸引社会资本方的时候开出很多优惠政策，但随后地方政府财政收入不济或是政府换届，就很可能出现政府不继续履行合同的情况。

其次，政府通常也为社会资本的信用所担忧。某些社会资本为了中标，会不计成本，大幅降低单价，在项目建设过程中提出不合理变更或索赔以赚取利润。如果政府不同意，社会资本则以拖延工期或降低质量标准进行威胁，由于政府重新寻找社会资本会浪费大量的人力物力，并且并不能保证按原定工期完工，因此政府也会选择屈服。尤其是对于一些政绩工程，工期的要求非常重要。

4.3民间资本参与度小

目前我国的PPP主要集中在环境工程、区域开发、交通工程和市政工程几大类，由于多数工程耗资大、投资回收期长、回报率较低等因素，加之PPP模式在我国尚处于起步阶段，导致参与PPP项目的社会资本大都是国企或央企，因此PPP成为了公有制主体间的一种运作模式，大量的私有社会资本并未被利用起来，民间部门的参与度不高，大多还处于观望状态，限制了PPP运作模式多样化、高效化等方面的发展。

5 提出意见和建议

针对前文中所提到的问题，通过阅读文献和对PPP运作模式的研究分析，站在咨询公司的角度，对国内PPP模式的项目提出以下意见和建议。

5.1完善合同条款

在地方政府和企业合作的过程中，应当着重于完善合同条款，从各方面规定双方(或多方)的权利、义务，重要的事项在专用条款中作出特别强调(如国际工程项目中，通常在使用FIDIC通用条款的基础上，再签订合同专用条款)，避免因法律的空缺而导致的争端，造成各方的利益受到损害。

5.2加强“契约精神”

参与的各方应做到：1)自由合意。合作各方当事人都是相对独立的个体，地位平等，每一方都有充分表达自己意志以及维护自身利益的自由，不受政府强权因素的约束；2)权责对等。在享有权利的同时也承担着相应的责任，不存在只享有权利的情况，也不存在只承担责任的情况；3)互助互利。合作各方当事人都必须全面地履行自己承担的义务，并且一方履约受挫时，他方应积极协作，以尽量减少因履约受挫造成的损失。

5.3吸引民间资本参与

泰国曼谷的Sky Train地铁项目就是民间资本推进PPP成功的典型代表，尽管项目面临1997年的亚洲金融风暴，Sky Train项目却因为民间资本非常多元化的融资方式，不仅挺过了金融风暴，项目还完成得非常成功，这个多元化的融资方式，在Sky Train上表现得淋漓尽致。

6 结论和不足

6.1结论

1)目前参与我国的PPP模式的主要社会资本为“国企”，实则是国有资本。进一步吸引民间私有资本参与才能更大程度上的推进PPP模式的发展，促进PPP运作模式的多样化；

2)现代PPP模式起源并普遍应用于发达国家，而这些国家的一个共同点为非常遵守合同且具有“契约精神”。相信在我国的PPP合作模式中，各方加强合共管理、遵守合同、加强契约精神，增强自身信用，PPP模式真正地在中国普及开来，达到预期的效果。

6.2不足

1)国内的PPP项目处于起步阶段，难以形成大数据，因此绝大部分研究都处于定性阶段，因此在必要的时候，需要借助国外的模型和数据；

2)PPP项目受到国家宏观调控的影响较大，研究者只能从侧面因素入手，研究并提出意见，难以为国家级职能机构提出直接有效的意见，且大多数意见都止于表面。例如很多学者提出应尽快完善PPP相关法律，但并非一朝一夕可以完成，也并非几篇论文可以起到推动作用。

[1] Koen Verhoest, Ole Helby Petersen.政治如何支持公私合营模式发展——20个欧洲国家PPP的政府支持情况评估比较[J].城市交通，2015,13(4)：82-95.

[2] 夏立明，刘晶晶.公共项目建设BLT模式运行机制研究——基于融资租赁视角[J].建筑经济，2013(10)：24-28.

[3] 冯 珂，王守清.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析[J].建筑经济，2013，36(5)：5-8.

[4] 李公祥，尹贻林.城市基础设施项目PPP模式的运作方式选择研究[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2011，13(1)：50-58.

AnalysisontheoperationmodeofPPPprojectinChina

XiongJunxi

(ChinaSouthwestArchitecturalDesignandResearchInstituteCorp.,Ltd,Chengdu610041,China)

In October 2014, the State Council issued a document to promote PPP model. In May 2015, the State Council issued a document again to encourage the PPP model, the Finance Development and the National Development and Reform Commission subsequently issued documents follow-up to promote the PPP model. Based on this, this paper analyzes the current situation of PPP operation mode in China and compares it with foreign PPP operation mode, and collects PPP related data assistant analysis, and puts forward suggestions according to the analysis conclusion.

PPP, operation model, compare analysis

1009-6825(2017)30-0249-02

2017-08-15

熊竣熙(1990- )，男，助理工程师

TU712

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