“互联网+”背景下公共服务治理的综述研究

2017-11-21王俐

枣庄学院学报 2017年6期

关键词：规制公共服务互联网+

王俐

(1.枣庄学院政治与社会发展学院，山东枣庄 277160；2.同济大学经济与管理学院,上海 200092)

“互联网+”背景下公共服务治理的综述研究

王俐1,2

(1.枣庄学院政治与社会发展学院，山东枣庄 277160；2.同济大学经济与管理学院,上海 200092)

“互联网+”催生了新的公共服务供给模式，公共服务治理环境更加开放化、多样化和复杂化，公共服务治理面临前所未有的挑战。本文运用文献研究方法，从宏观、中观和微观三个层面梳理国内外相关研究内容，分析“互联网+”公共服务治理的理论发展和价值导向、主体关系和责任结构、以及规制方法和技术探索，为构建“互联网+”意义上的公共服务治理体系提供依据。在这种治理体系中，政府、社会和市场能够寻找合理的平衡点，形成和谐共治的局面，引导“互联网+”公共服务向健康、长久和可持续发展的方向发展。

“互联网+”；公共服务；公共治理；综述研究

2015年3月，李克强总理在第十二届全国人大会上提出“互联网+”行动计划，同年11月，国务院办公厅下发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，提出加快推进“互联网+”公共服务、利用“互联网+”提升公共服务水平的要求。“互联网+”催生了新的公共服务供给模式，公共服务治理环境更加多样化、开放化和复杂化，公共服务治理面临前所未有的挑战。应该以怎样的治理理论和价值主张引领公共服务治理变革？应该构建怎样的政府、社会和市场间互动关系和职能边界？应该选择怎样的规制方法和技术手段优化公共服务的“互联网+”变革？都是考验“互联网+”公共服务治理的难题。

本文运用文献研究法，从“互联网+”公共服务治理的宏观、中观和微观研究三个层面出发，探索和回答上述问题。

一、“互联网+”公共服务治理的宏观研究

1. 公共服务治理的概念

英文“治理(governance)”一词来源于古拉丁语和古希腊语中“操舵”一词，原意指控制、操纵或指导，传统意义上的“治理(governance)”同“统治(govern)”通用，强调自上而下的统领和管制。20世纪70年代末开始，西方发达国家政府管理展开了从统治到治理的广泛变革，20世纪90年代中后期以来，西方学者对治理进行现代意义的阐释，J.N.Rosenau、R. Rhooles、和Gerry Stocker等认为治理是解决市场失灵和政府失灵的“第三条道路”[1]，徐勇(1997)[2]和俞可平(2002)[3]等国内学者认为治理是以公共利益最大化为目，运用公共权力和公共权威进行的规范、引导、协调和控制活动。公共治理专家Gerry Stoker(1998)[4]总结了学者们对公共治理内涵的主要观点：(1)一系列来自政府又不限于政府的公共机构和社会行为者；(2)为经济和社会问题寻求解决方案中存在着界限和责任方面的模糊性；(3)明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；(4)参与者最终将形成一个自主的网络；(5)办好事情的能力不仅限于政府权力或权威。综上所述，现代意义的治理呈多元化、多中心化、网络化、持续互动化和协商化等特征。

2. 公共服务治理的理论发展

治理理论的思想和实践渊源久远，如蓝志勇(2007)[5]认为历史上的统治活动都可称为治理活动。

传统治理采用科层制或市场竞争制两种方式，由于政府失灵和市场失灵，单独依赖任何一种方式都无法达到社会资源配置最优。

现代治理在政府和市场基础上，加入社会主体的参与。现代治理理论源自20世纪六七十年代的公共选择理论，在各国政府管理危机、全球公民结社和公共治理运动的推动下，James Buchanan(1987)[6]和Dennis C. Mueller(1989)[7]等经济学家用理性人假设和经济学工具解决公共问题，主张公共服务引入市场竞争机制和放松规制，促进公共服务组织灵活化和自由化，赋予公民“用脚投票”的权力选择政府、私人企业或社会中介作为公共服务提供者。现代治理理论推广于20世纪80年代的新公共管理运动，在西方国家乃至全球行政改革运动的浪潮下，Christopher Hood(1991)[8]和M Barzelay(2002)[9]等新公共管理学派主张重新界定政府与市场关系，进一步放松管制，并将目标管理、全面质量管理、绩效管理等企业管理方法引入公共治理领域，提倡以顾客为导向的回应型服务。

20世纪末以来，以新公共管理为主导的现代治理理论日渐式微，国内外学者和政府开始积极探索治理的新途径，形成了以下治理前沿理论：(1)Perri 6(2002)[10]为代表的整体性治理理论，从组织结构角度，批判新公共管理理论的分权化和分散化导致机构裂化和公共服务的碎片化，主张协调、整合与紧密化；(2)Eva Sorensen和Jacob Torfing(2005)[11]为代表的网络治理理论，从治理主体间关系角度批判新公共管理在面对多元、异质的管理主体时失效；(3)Patrick Dunleavy(2006)[12]为代表的数字治理理论，批判新公共管理理论主张分权与效率的过度运用导致的政府治理碎片化、职责同构的管理乱象，主张整体主义和数字化变革；(4)Mark H.Moore(2013)[13]为代表的公共价值管理理论，批判新公共管理理论忽视规范性价值，主张公共管理者实现效率为基础的民主，创造公共价值；(5)Denhardnt(2015)[14]为代表的新公共服务理论，从价值导向角度批判新公共管理理论缺乏对民主价值的关注，主张民主、公民权和公共利益。

3. 后续研究方向

治理理论的思想和实践渊源久远，传统治理采用科层制或市场竞争制两种方式，由于政府失灵和市场失灵，单独依赖任何一种方式都无法达到社会资源配置最优，20世纪70年代末开始，西方发达国家政府展开了广泛的新公共管理变革，20世纪末以来，新公共管理理论日渐式微，国内外学者和政府开始积极探索治理的新途径，涌现出了多样化的前沿治理理论。

图1 公共服务治理的宏观研究方向

然而，目前有关研究尚停留在价值理想层面，无法直接服务于“互联网+”公共服务语境下的治理活动，后续研究可在分析前沿治理理论共性、差异和发展趋势的基础上，结合“互联网+”公共服务发展特点，构建适应“互联网+”公共服务的治理理论体系，如图1所示。

二、“互联网+”公共服务治理的中观研究

1.公共服务治理的合作治理

国内外学者一致认为合作治理是公共服务治理结构的发展方向，如斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯(2008)[15]指出合作治理是数字化革命、协同政府、第三方政府和公民选择四个有影响力发展趋势的合集，Calanni(2010)[16]指出公共服务合作治理将政府机构、企业、非政府组织和公民等聚集在一起，在审议协商的基础上处理问题，国内学者张康之(2014)[17]进一步指出合作治理已成为市场化和网络化背景下的主流治理模式。

2.公共服务治理的主体关系和责任结构

国内学者有关公共服务治理主体关系和责任结构的研究，研究方法分为规范分析和实证分析，且实证性分析多采用博弈模型。研究内容主要集中在三个方向：(1)公共服务治理的政府间关系及责任研究，如黄丽华(2015)[18]等梳理了中央政府、地方政府和政府职能部门的行为模式和治理特征；(2)公共服务治理的政府、市场和社会三方关系及责任研究，如刘艳丹(2007)[19]将公共服务治理划分为安排者(政府)、提供者(企业)和接受者(居民)的合作，指出政府负责政策制定、行业管理和服务举办，企业负责生产操作，消费者负责协作生产和需求表达，王欢明和诸大建(2011)[20]进一步主张对服务提供者加强激励、监督和规范，对服务接受者扩大政策制定发言权，建立三大主体间的商议机制和信任机制；(3)公共服务治理主体关系和责任结构对治理绩效的影响研究，如王欢明等(2013)[21]通过构建博弈模型、数学函数和数据模拟分析，指出合理范围内提高三大主体的努力水平和控制权对公交服务产出效率有正向作用，而超出合理范围会带来负向作用，易轩宇(2015)[22]通过演化博弈模型进一步分析了治理主体在博弈中的参与动机、关键环节和策略选择，指出有效治理需要优化合作治理的内部秩序和外部环境，吴素雄等(2015)[23]通过分析社区社会组织参与公共服务治理的结构，说明政府在合作治理中通过明晰产权、提高预算和第三方评估可以提升社会组织的治理能力。

图2 公共服务治理的中观研究方向

3.后续研究方向

国内外学者认为合作治理已成为“互联网+”时代的主流治理模式，市场和社会力量在公共治理中的作用与日俱增，现有研究对公共服务治理的府际关系及政府、市场和社会的互动关系和责任结构展开了初步分析，证明公共服务治理主体的互动关系和责任结构对治理绩效产生影响。

然而， “互联网+”公共服务治理中政府、市场和社会的职能边界尚不清晰，后续研究可运用博弈模型和模拟数据等方法，分析治理主体的参与动机、关键环节和策略选择，厘清政府、市场和社会的职能边界、互动关系和责任结构，构建适合不同供给模式的治理结构集合，如图2所示，以指导政府、社会和市场在“互联网+”公共服务领域寻找合理的平衡点，形成和谐共治的局面。

三、“互联网+”公共服务治理的微观研究

1.公共服务治理的规制方法

“规制”又称“政府规制”，最早可追溯到古罗马时期，国内外学者对“规制”的内涵基本达成共识，即政府为克服市场失灵、实现公共利益最大化，利用强制权限进行经济的或社会的、直接或间接地干预[24],从规制内涵可以看出，规制的依据在于公共服务是否存在“市场失灵”。经济学家们将“市场失灵”归纳为由垄断、外部性、公共产品或信息不对称引起的资源配置无效率或不公平。

国内外学者有关公共服务治理的规制对象、规制方式和规制改革的一般性理论研究，已形成系统化的观点。规制方法被分为三种：(1)经济性规制，以自然垄断和信息不对称领域的特定产业为对象，包括价格规制、进入规制、投资规制和质量规制；(2)社会性规制，围绕社会目标实行全方位和跨产业的规制，国内外学者和政府仍普遍采用Gruenspecht H.K.和L.B.Lave(1989)[25]的HSE社会规制法，即产品安全与质量规制、工作场所安全规制和环境规制；(3)反垄断规制，垄断分为垄断行为和垄断结构，《中国：政府规制体制改革》(2007)[26]一书特别指出垄断结构仅为垄断行为提供可能性，垄断性规制主要指向垄断行为。规制改革主要集中在两个方向：(1)激励性规制改革，主张给予企业一定的价格制定权，包括价格上限规制、特许投标规制、区域间竞争规制、联合回报率规制、利润分享规制、菜单规制和延期偿付率规制等；(2)放松规制的改革，从发达国家情况来看，主要表现为经济性规制的放松或调整而不是完全取消，至于社会性规制，反而呈现细化和强化的趋势。

国内外学者对“互联网+”公共服务是否需要政府规制持肯定态度，如See Steven C．Hackett和Heterogeneities(1994)[27]认为由于经济关系和依赖关系的复杂性，共享经济行为需要明确的规则；David Schleicher(2009)[28]指出为了缓解交通拥堵、推动城市发展，政府应该对共享经济参与者实施税收、补贴或制定规范等规制措施；唐清利(2015)[29]认为专车存在劳动监管和安全漏洞且对外部性认识不足，需要政府监管和规制。与此同时，学者指出“互联网+”公共服务规制并不意味着政府干预加强，如张守文(2014)[30]从宏观层面认为应解决政府干预过多问题，提升各类主体治理能力；王利明(2014)[31]和刘云亮(2015)[32]认为政府应该基于自治理念引入负面清单制度。

国内外学者结合“互联网+”公共服务实例展开的规制政策研究，在不断探索中。在“互联网+”交通规制方面：(1)关于价格规制，James Surowiecki(2014)[33]认为Uber的“加成定价法”是目前最实用和最合理的方法，不应对此进行价格规制，王汉斌和岳帅(2016)[34]通过指导定价策略模型及数据分析研究表明政府可对网约车公司实施指导定价、税费管制和鼓励差异化营运等规制措施；(2)关于数量规制，薛志远(2016)[35]认为政府应该逐步取消对网约车的数量管制，实施“政府管平台，平台管司机”的规制理念，转“行政管理”为“合作治理”；(3)关于反垄断规制，周向红(2016)[36]认为滴滴优步合并是否属于垄断及政府是否需要实施价格规制取决于平台垄断特征和双边定价策略，并指出政府规制更需要关注双边经济平台企业的垂直合并。(4)关于自律监管，唐清利(2015)[29]认为在能实现公司目标且没有负外部性的地方应由平台公司通过信息记录和声誉机制进行自律监管，熊丙万(2016)[37]认为专(拼)车平台可通过服务标准、社会合作激励机制等自我监管控制潜在副作用，政府干预应限定在车辆准入、安全监管和损害救济机制方面。在“互联网+”医疗规制方面：国际医疗设备监管机构指出，监管标准化是互联网医疗行业发展的必然趋势，有利于降低认证成本和促进互联网市场投资[38]；美国对互联网医疗管制是先行的，美国FDA于2013年公布了移动医疗监管方法最终版，监管重点包括将移动平台列入受管制医疗设备、提高市场准入门槛、对不同用途软件的具体规定进行分区、赋予FDA自由裁量权的同时限定其监管范围等；国内学者[39][40]较多研究了互联网医疗的法律监管问题，认为目前我国缺乏在互联网医疗市场准入、行医许可、知情同意、隐私保护、知识产权保护、医疗纠纷处理、法律责任等方面的法律规制，需要健全立法、规范准入、优化管理、约束行为、救济权利、明确责任等；部分学者研究了互联网医疗的法律外监管问题，如陈欢欢和王高玲(2016)[41]分析了移动医疗监管领域的5W问题，认为应形成阶梯型的递进式的监管体系，坚持适度监管、有效监管和信息安全原则。

图3 公共服务治理的微观研究方向

2.公共服务治理的技术探索

大数据一词来源于20世纪80年代信息技术的专业术语，ViktorMayer-Schonberger和KennethCukier(2014)[42]将大数据概念引入管理学、政治学和社会学领域，研究机构及学者普遍认同大数据具有“4V+1C”特征，即规模大(volume)、类型多(variety)、快速化(velocity)、价值性(value)和复杂度(complexity)。以2009年5月美国政府建立数据开放门户网站为标志，大数据的作用拓展到公共治理领域，在全球范围内引发了一场继20世纪70年代政府再造运动之后的又一次政府变革运动。2015年6月24日，国务院印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，提出建立大数据标准体系加强公共服务和市场监管，9月6日印发《促进大数据发展行动纲要》，指出要建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的治理机制，标志着大数据被纳入国家治理的顶层设计范畴。

学者围绕大数据为公共治理带来的机遇、挑战和对策展开研究，主要结论如下：(1)机遇。陈潭和杨孟著(2016)[43]认为运用大数据开展数字决策、效率评估和关联分析，可进一步厘清政府和市场的职能边界，且通过大数据在更大范围内采集数据，可将环境保护等部分治理权限上移，实现效率更高、成本更低的治理；潘华(2014)[44]认为大数据可以促进公共治理体制由碎片化转向网格化、治理方法由以有限个案为基础转向用数据说话、治理模式从静态转向动态。(2)挑战。陶希东(2016)[45]等认为大数据为公共治理提供机遇的同时，带来庞杂数据增加治理复杂性、信息安全隐患、预测片面性等潜在风险，且目前存在大数据意识淡薄、数据共享障碍、数据挖掘分析能力弱、专人人才匮乏和治理同数据关联不足等现实困境。(3)对策。梁芷铭(2015)[46]等学者认为公共治理要推进大数据战略，应借数据挖掘促进国家治理主体多元化，借数据整合实现国家治理主体智能化，借数据分析实现国家治理决策科学化，借数据共享实现国家治理协同化，借数据推送实现国家治理目标精准化。

3.后续研究方向

虽然国内外学者对“互联网+”公共服务是否需要政府规制持肯定态度，且有关规制对象、规制方式和规制改革的一般性理论研究已形成系统化的观点，但是针对“互联网+”公共服务特定现象的规制政策选择和规制效果预期还存在较大争议，后续研究可综合运用实证分析、案例研究、调查研究和专家访谈等方法，识别和评估“互联网+”公共服务的“市场失灵”现象进行，拟定“互联网+”公共服务的规制方案，如图3所示，引导“互联网+”公共服务向健康的、长久的和可持续发展的方向发展。

结语

本文从三个层面梳理和分析了国内外有关“互联网+”公共服务治理的研究内容，即：宏观层面，梳理了“互联网+”公共服务治理的理论发展和价值导向；中观层面，梳理了“互联网+”公共服务治理的主体关系和责任结构；微观层面，梳理了“互联网+”公共服务治理的规制方法和技术探索，在此基础上，综合分析了“互联网+”公共服务治理的后续研究方向，为构建“互联网+”意义上的公共服务治理体系提供依据，在这种治理体系中，政府、社会和市场能够寻找合理的平衡点，形成和谐共治的局面，引导“互联网+”公共服务向健康的、长久的和可持续发展的方向发展。

[1]胡祥.近年来治理理论研究综述[J].毛泽东邓小平理论研究,2005,(3).

[2]徐勇.Governance:治理的阐释[J].政治学研究,1997,(1).

[3]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002,(1).

[4]Gerry Stoker. Governance as theory: five propositions [J].International Social Science Journal,1998, 50(155).

[5]蓝志勇,陈国权.当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理报,2007,(7).

[6]JM Buchanan. Liberty, Market and State: Political Economy in the 1980s[J].Southern Economic Journal,1987,53(4).

[7]Dennis C.Mueller, Public ChoiceII:A Revised Edition of Public Choice[M].Cambridge University Press,1989.

[8]Christopher Hood.A Public Management for All Reasons[J].Public Administration,1991,69(1).

[9]M Barzelay，BJ Armajani. Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government[M].University of California Press,1992.

[10]Perri6, Diana Leat, Kimaerl Seltzer, Gerry Stoker. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda[M].NewYork:Palgrave,2002.

[11]Eva Sorensen, Jacob Torfing. Network Governance and Post Liberal Democracy[J].Administrative Theory & Praxis,2005,27(2).

[12]Patrick Dunleavy. Big Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Governance[M].London:Oxford University Press,2006.

[13]Mark H. Moore. Recognizing Public Value[M].Cambridge, Massachusetts: Harvard UniversityPress,2013.

[14]Janet V. Denhardt, Robert B.Denhardt. The New Public Service Revisited[J].Public AdministrationReview,2015,75(5).

[15]斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态[M].北京:北京大学出版社,2008.

[16]Calanni J. Explaining Coordination Networks in Collaborative Partnerships [J].West Political Science Association Annual Conference,2010，(3).

[17]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报,2014,28(2).

[18]黄丽华.我国政府公共服务供给的纵向治理结构分析[J].探求,2015，(4).

[19]刘艳丹.城区层面公共服务的治理转型与合法性约束[D].中国政法大学,2007.

[20]王欢明,诸大建.国外公共服务网络治理研究述评及启示[J].东北大学学报(社会科学版),2011,13(6).

[21]王欢明,诸大建,吴光东.基于网络治理的公交服务总效益和各主体决策分析[J].运筹与管理,2013，(2).

[22]易轩宇.合作治理模式下社会组织参与社会治理博弈分析[J].兰州学刊,2015，(3).

[23]吴素雄,陈字,吴艳.社区社会组织提供公共服务的治理逻辑与结构[J].中国行政管理,2015，(2).

[24]George J. Stigler. The Theory of Economic Regulation[M].Journal of Economics and Management Science2(1)．

[25]Gruenspecht, H.K. and L.B．Lave. The Economics of Health, Safety, and Environmental Regulation Handbook of Industrial Organization [M].Amsterdam:North-Holland,1989.

[26]浙江财经学院.中国:政府规制体制改革[M].北京：中国经济出版社,2007.

[27]Steven C．Hackett, Heterogeneities. Information and Conflict Resolution: Experimental Evidence on Sharing Contracts[J].Journal of Theoretical Politics,1994,6(4)．

[28]David Schleicher. The City as a Law and Economic Subject[J].Social Science Electronic Publishing,2009,77(5)．

[29]唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学,2015，(4).

[30]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学,2014，(5).

[31]王利明.负面清单管理模式与私法自治[J].中国法学,2014，(5).

[32]刘云亮.权力清单视野下规制政府有形之手的导向研究[J].政法论丛,2015，(1).

[33]James Surowiecki.优步：涉嫌“价格欺诈”的成就[J].中国孵化器,2014，(8).

[34]王汉斌,岳帅.网约车指导定价模型研究[J].价格月刊,2016，(10).

[35]薛志远.网约车数量管制问题研究[J].理论与改革,2016，(6).

[36]周向红.滴滴与优步合并是垄断吗[J].检察风云,2016，(21).

[37]熊丙万.专车拼车管制新探[J].清华法学,2016，(2).

[38]屈梦珂.互联网医疗领域监管问题研究[J].湖南工程学院学报(社会科学版),2015,25(4).

[39]涂永前.论我国移动医疗服务法律监管制度之完善[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2016，(6).