封闭社区治理：国际经验与中国实践

文/曹海军 霍伟桦

封闭社区治理：国际经验与中国实践

文/曹海军 霍伟桦

在20世纪最后20余年里，封闭社区逐渐成为在全球范围内流行的居住空间模式。它不仅广泛出现在北美洲的美国、加拿大，西欧的英国和大洋洲的澳大利亚等发达国家；也出现在拉丁美洲的阿根廷、巴西，非洲的南非，东南亚的印度、菲律宾和印度尼西亚等发展中国家，以及东亚的韩国和日本。同样，封闭社区在中国也是相当流行的。在我国社区建设的背景下，封闭社区作为一种独特的社区类型，在基层政权建设、基层治理和社会公共服务等制度供给方面发挥着巨大的作用，成为中国基层治理和社会治理的基本单元。

国外封闭社区的治理经验：起源、类型与研究现状

（一） 封闭社区的现代起源

19世纪末，为应对城市快速工业化并针对富人群体而开发的高档住宅，如位于美国纽约的塔克西多公园和圣路易斯的私人街道可以被视为现代封闭社区的雏形。二战以后的六七十年代，一种带有明显封闭结构特征的住区模式首先在富有群体和关注隐私的名人圈子里流行起来。随着社会发展，最终演变成今天的封闭社区。

根据埃文·麦肯齐的研究，封闭社区起源于住宅私有化，私有化住区通常也被称为共同利益开发项目（CIDs）或共同管理社区（CICs），这是美国住房的主导形式。根据不同类型的产权权属，即个人财产（土地、别墅或公寓等）与公共财产（街道开放空间、公共设施等）的所有权，CIDs或CICs可以被划分为三种类型：第一，共有公寓（或称为共管公寓）；第二，合作式住宅（或称为众筹住宅）；第三，统筹社区。

在上述三种分类的基础上，CIDs或CICs分别形成了性质不同的社区（业主）委员会作为社区自治的管理机构。同时，由于每个社区的差异较大，在公共服务的种类和承担主体之间不可避免地存在着政策差异。麦肯齐指出CIDs或CICs具有以下五个共同特征：共同所有权、私有土地使用管制、私性政府、总体规划和安保措施。

（二） 封闭社区的定义与类型划分

美国社会学家布莱克利和斯奈德认为，封闭社区就是“受限进入的，公共空间通常被私人化了的居民区”。在概念界定的基础上，他们第一次对封闭社区做了经典的类型学划分：在生活型社区内，共享的公共空间和文娱场所已经变得私人化，对它们的管理更多的是作为社会要求而不是安全考虑。这些社区反映了“互相排斥的而不是相互包融的共有价值”。相比之下，名望型社区可能会缺少生活型社区共享的便利设施。设置大门的唯一目的就是凸显居住者的身份并且提高和保护社区内居民的形象和财产。第三类是安全地带型社区，居民提出安装大门和路障来保护社区避免受到真正或潜在的威胁。尽管这三类封闭社区本质上是理想状态的划分，但实际上它们的区别和特点经常有重叠的部分。

诚然，由于各国的历史条件、社会经济等的发展差异，研究者们各自从不同的学科背景和研究角度出发，对封闭社区形态和模式的研究并没有得出一致结论。

（三） 研究现状

自20世纪90年代以来，不同领域的学者分别从社会学、建筑学、人文地理、城市规划、经济学、心理学、法学等不同学科和角度进行研究。关于封闭社区的研究范围也从概念、分类和特征，发展和形成机制，以及影响评价等内容，逐步拓展到从城市规划、社会建设，乃至国家基层政权建构的角度探索其发展规律及影响，并从政府的作用、规划的应对、市场的引导、社区建设等层面研究探讨治理策略。在这一过程中，政治学和公共管理学等学科的作用和影响日益显现。

目前，西方学术界对封闭社区的研究主要集中在以下几个议题：（1）封闭社区的形成和发展机制：形成了以全球化与后福特主义、新自由主义公共政策、公共选择与制度经济学、社会隔离与社会冲突、文化（权力）与空间为代表的从全球到地方的五种理论研究范式；并由此衍生出一些次级议题，例如安全感与安全性分析、认同感问题、“纯化”问题，等等。（2）封闭社区的治理模式与配套措施：“草根民主”与公民社会发育，城市政府与私性政府的关系，社区自治与政府管理的问题，等等。（3）封闭社区与城市空间互动机制：公共空间私有化和碎片化的问题，社会隔离与公平性的问题，阶级（阶层）和社会整合的问题，民族（种族）融合与隔离的问题，空间隔离与排斥效应及其治理对策，等等。（4）世界各国封闭社区的共性与特性（全球响应与本土特征），以及其他议题。在案例研究的探索过程中，研究者区分了封闭社区发展的三种路径：自发推动的社民路径（以欧美为代表）、资本驱动的市场路径（以拉美为代表）以及自上而下的权力路径（以中国为代表）。

中国式封闭小区的治理实践：起源、演化与机制

（一） 舶来物还是历史传承？

20世纪50年代初，由于新中国缺乏住区规划设计的经验，于是在苏联专家的指导下，单位以“大院”的形式成为城市空间结构中的基本单元，同时成为一种内向、自足的集体生产和生活统一体空间。单位本身作为国家的一种基层组织，代表国家进行资源的再分配与人员的管理，是地方政府进行社会控制和社会整合的主要机制。

吊诡的是，城市规划学的研究者把计划经济时期的单位和改革开放以后出现的封闭小区同时看作是封建残余和“围墙”情结的产物，几乎是一边倒地把形成原因归结为传统的儒家伦理或者是封建帝王统治的文化基因。事实上，1950年代初期修建的大多数单位一开始并没有围墙；并且，在围墙出现后，政府也一度发文禁止。“在住房改革启动之初建成的第一批商品房比如深圳的莲花小区是没有围墙与栅栏的”。因此，单位与封闭小区的“围墙”不是封建社会的残余，封闭小区也谈不上是单位大院思维模式的延续。作为空间形式存在的单位与封闭小区，是中国共产党领导下城市治理体系的基本单元，反映的是中国城市组织和社会秩序的变化以及中国社会基层治理的制度变迁。

（二） 概念梳理与实践演化

中国语境下的小区概念是指城市规划的居住小区或住宅小区。改革开放以前，国家通过单位—街居制的实施对城市全体社会成员进行控制和整合，达到巩固政权和控制社会的目的。改革开放以来，街居制职能超载、职责不清、职权有限的制度设计使得街道—居委会无法为国家和社会提供稳定的治理秩序和公共服务，于是党和政府继而大力推行社区建设，社区制成为继街居制之后正在形成的一种基层治理结构。

本文所探讨的中国式封闭社区是指在市场经济体制条件下，由房地产开发商主导新建的，并且由物业管理公司（在最宽泛和普遍意义上）实行门禁式管理的私人商品房居住小区。

（三） 中国式封闭社区形成的动力机制

1. 中国政府的行动策略与政策规制

在住房制度和户籍制度改革的双重作用下，社会成员由于获取社会资源的能力与机会不同而形成社会阶层化，这构成了城市社区阶层化的前提。城市社区阶层化是人们依据自身经济收入、居住需求、文化品位、住宅市场信息等选择不同社区，形成同一社区相同或相近阶层集中居住的自然流动过程。不同阶层在对城市空间资源的竞争与占有过程中通过商品房市场价格机制实现了“阶层过滤”，并且由于封闭小区的形式加剧了空间分异、居住隔离和社会分化的程度，形成了所谓的“内部均质、外部差异”。从这个角度来讲，封闭小区延续发挥了单位制的社会管理与控制功能，并在一定程度上为整合不断涌现的新阶层提供了便利条件。

除了上述原因以外，封闭小区的兴起也受到了政府政策的直接刺激影响。20世纪90年代，针对住区刑事案件频发，在公安部的倡议下，“各地治保会对已建住区采取封堵路口、建围墙、修栅栏和设传达室等措施，在住区建立门禁制度”。

随后，原建设部印发的《全国优秀管理住宅小区标准》、原建设部房地产业司印发的《全国城市物业管理优秀大厦标准及评分细则》、原建设部修订的《全国物业管理示范住宅小区（大厦、工业区）标准和评分细则》，以及原建设部、公安部和民政部联合发文的《关于加强居民住宅区安全防范工作的协作配合切实保障居民居住安全的通知》等政府文件，不断地提出和重申、加强与细化作为安保措施的居住小区封闭手段。这说明政府在一定程度上是支持并提倡住宅小区的封闭管理模式的，其中对社会治安与稳定因素的考虑是重要原因。在政府宏观政策规制与微观行动策略引导的作用下，封闭小区实现了社会管理与社会控制的功能。

2. 封闭社区增长联盟的市场逻辑

从地方政府的角度来看，政府在整理破碎化土地权属、拆迁安置、地块清理、土地出让等过程中发挥着重要的作用。随着住房短缺的问题日益显现，为了改变这一现状，首先政府允许房地产公司和个人以注资的方式参与住宅建设；其次，在社会主义市场经济确立的条件下，将公房私有化，已经住在公房里的家庭被鼓励以补贴价格买下他们所使用的公房，或者以市场价去购买商品房；最后，1997年亚洲金融危机爆发以后，房地产业被认为是国民经济的新增长点，由此也促进了住房分配制度的市场化和货币化改革。

土地管理与使用制度变迁是影响封闭小区产生的另一个重要原因。政府对土地制度进行改革，将土地的使用权和所有权相分离，实行有偿、有限期的使用制度。土地制度改革使城市新增土地和转让土地进入了批租制的轨道，建立了城市用地自我约束机制和城市土地市场，在很大程度上缓解了城市建设资金短缺的问题。

1993年分税制实行以后，中央与地方的财政收入比例发生重大变化。地方政府逐渐意识到老城区危房改造项目的潜在利益，并且利用它作为带动经济的“增长机器”。从1996年开始，地方政府建立了城市土地储备制度，目标在于调控城市各类建设用地的需求，确保政府能够垄断土地一级市场的供应。

地方政府为封闭小区的产生提供了成片待开发土地作为物质保障，房地产开发商则向地方政府支付高额的土地出让金获得土地的使用权。从房地产开发商的角度来看，在高额利润的刺激下，开发商必然把建设投资集中在商品房项目的开发上，在向城市提供普通类型住房的同时，也大量开发各类高标准商品房，因此也就获得了建设封闭小区的主动权和优先权。房地产开发商通过提高土地容积率和开发高密度住宅，减少了边际成本投入，获得了高额利润，随之再投资土地继续获利。

在地方政府行政权力的引导和房地产开发商“理性”的市场行为合力作用下，他们彼此构成了封闭社区增长联盟，也成为封闭社区的供给端和供给侧。概言之，中国式封闭社区增长联盟的市场逻辑可以归纳为：住房市场化→土地管理与使用制度变迁→城市增长联盟形成→商品房开发模式化→社会阶层分化→居住隔离→分类管理→新型封闭小区管理模式形成。

3. 其他影响因素

住房制度改革实现了城市住房的私有化和商品化，中国家庭获得了住房选择和迁居自由。这一改革直接导致了城市住房分异，这种分异又集中体现在住房产权和住房消费的差距上。

首先，住房产权导致新的社会阶层出现。持房率持续攀升导致了在住房产权上的分层，新的社会阶层（有房阶层，或称为“有产者”）由此诞生。过去的住房差距主要体现在居住面积的不同，而现在住房产权上的差距则体现为，商品房和公房之间以及商品房内部的分异。

其次，市场机制导致住房消费的区间和差距被显著拉大。收入逐渐成为决定家庭居住条件的主要因素。住房选择、迁居流动和逐渐成熟的住房市场促使中国家庭开始在社会、经济和空间几个方面得到筛选和分类，形成了不同阶层之间的居住隔离（或阶层隔离），最显著的标志就是以中产阶级（或称为中等收入群体）为主要成员居住的封闭社区逐渐出现。他们共同渴望一种高品质和优越的生活环境：对安全和舒适的追求、对犯罪和陌生人的忧虑、对政府的不信任、寻求私密性的乌托邦家园，这一切共同构成了封闭社区的消费端和需求侧。

除了新兴业主阶层的需求以外，房地产开发商在住宅项目开发的时候刻意标榜“美国精神”，以经济发达国家的生活为标杆，宣扬欧美高品质先进生活理念。在封闭社区内，开发商构造完善的服务措施，实行精细化管理；物业管理公司也积极向国外“封闭社区”学习先进的管理经验，配备先进的管理手段和技术。

由于封闭社区的规模和属性与过去单位制时代的“单位大院”不同，在中国社区建设运动的背景下，国家社会资源配置结构发生重置和变化。地方政府可以将部分公共服务（如垃圾处理、治安、绿化维护等）转交给私人部门（如房地产开发商、物业管理公司、清洁公司、业主委员会等等），这些私人部门随即成为地方政府管理和服务封闭社区的代理人，而封闭社区在一定程度上也成为了业主们的私性政府或者是影子政府，这种互动构成中国社会基层治理的秩序构建和制度供给。同时，封闭社区和业主的出现在一定程度上已经打开了一片相对自治的空间，业主们利用各种手段争取自己的合法权益，反对房地产开发商和物业管理公司的非法和不公正行为。一些学者把这种现象看做公民社会、基层治理、基层民主的雏形，但这些学者同时关注中国的中产阶级能否超越自己狭隘的消费者角色和自我利益，对有关社会公平和正义等其它更广泛话题表达了深远的忧虑。

当然，封闭社区也带来了众多的负面效应，如造成公共空间的私有化，阶层之间的居住隔离和社区治理的碎片化，等等。由于大型封闭社区是造成城市道路拥挤和交通堵塞的原因之一，因此打开封闭社区的建议不仅成为社会公众关心的话题，而且也被纳入到政府的政策议程之中。然而由此引发的空间分配正义问题与开放小区的相关法律问题则成为政策推行的现实羁绊。

结论：中美封闭社区治理策略

在后单位制时代下，社区是中国社会基层建设强制性制度变迁的产物，而封闭社区则是“在很大程度上是由政府话语和市场因素掌控的，而政府话语和市场因素在很大程度上又是为地方政府的社会秩序和发展战略服务的”。在这个过程之中，地方政府、房地产开发商和正在逐渐形成的中产阶级都获得了巨大的体制性空间，并逐步形成了自身的资源汲取、获得机制和利益表达途径。从这个角度来看，作为“权力规训空间”的新产物——封闭社区的产生有其必然性和合理性。在未来可预见的一段时间内，封闭社区的发展依然势不可挡。如何在加强国家基层政权建设的同时解决封闭社区治理过程中出现的种种问题，将会成为今后中国城市政府面临的一个不可回避的挑战。

【曹海军单位：东北大学文法学院，霍伟桦单位：南开大学周恩来管理学院；摘自《武汉大学学报》（人文科学版）2017年第2期】