从评估到监测：社会稳定风险应对的新策略

文/张欢

从评估到监测：社会稳定风险应对的新策略

文/张欢

各级政府社会稳定风险评估被认为是从被动应对社会稳定事件转向源头防范和化解不稳定因素的重要制度，但社会稳定风险评估仍存在许多难题。评估只是风险管理的一环。从风险管理的完整性出发，有必要重视风险监测。

社会稳定风险的根源分析

我国自2005年起，在政策实践中提出的社会稳定风险概念是对相关事件的总结。首先，社会不稳定事件的发生明确由特定政策或事件引发。其次，社会不稳定事件的发生具有普遍性，必须常态性地防范和应对社会不稳定事件。因此各级政府有对社会不稳定事件预测的需求，进而提出社会稳定风险概念。

对于社会稳定风险有两种认知。一是广义视角，强调社会稳定风险的普遍性，如童星和张海波认为社会稳定风险就是社会风险，陈曦甚至认为社会风险在社会稳定中无处不在、无时不在。二是狭义视角，更多强调与社会稳定直接相关的风险因素，如将社会稳定风险界定为对重大改革、政策、事项或项目中可能危害社会稳定的相关因素。

强调社会稳定风险广义视角的研究者，倾向于从社会系统性、结构性方面理解社会稳定风险的根源。如宋宝安把我国社会稳定风险归因为利益矛盾、从众感染、社会怨恨、信任赤字、外向归因、资源动员、体质脆弱、网络江湖、价值叠加和心理落差论等十类理论解释；童星则概括了社会目标单一、社会结构失衡、社会关系失调及社会冲突增生四个方面的社会稳定风险根源。偏重社会稳定风险狭义视角的研究者，更强调社会稳定风险的直接根源。唐钧把社会稳定风险成因划分为三类：一是自然类风险；二是社会类风险；三是政府类风险。冯周卓和黄震指出社会稳定风险仅是与政治权威（政府）密切联系的社会风险，进而，又可分为原生性社会稳定风险，指直接由政府行为造成的威胁社会稳定的不确定性；次生性社会稳定风险，指由“政府应该负责”的社会心理引发将其他类型社会风险归咎于政府的情况。

从社会稳定风险概念提出的实践背景看，将社会稳定风险泛化为社会风险有脱离社会实践之嫌。因为这些系统性因素与中国改革开放的战略选择和社会转型的发展路径密不可分。而无论从社会稳定风险概念的提出，还是社会稳定风险的实践应用来看，社会稳定风险均与维稳工作密切相关。因此政府工作中社会稳定风险特指可能引发群体性事件、大规模上访、大规模打砸抢烧事件、严重暴力犯罪事件，以及骚乱暴动等严重影响社会秩序、破坏社会安定、影响社会团结、引发社会动荡的事件的不确定性。社会稳定风险直接根源的重大改革、重大决策、重大事项和重大工程等均可归结为各级政府的作为和不作为。政府的作为和不作为集中体现为公共政策。因此，社会稳定风险的根源是公共政策本身。

社会稳定风险评估的发展与缺陷

（一）社会稳定风险评估的兴起

保持社会长期稳定是各级政府的一项重要工作任务。但以“稳定政治”或“维稳政治”为代表的直接应对和处置群体性事件的管理方式在实践中面临“被动应付”“头痛医头”及“成本高昂”等困境。社会稳定风险概念的提出就是针对“维稳”面临的问题，期望通过风险管理从源头上预防和减少不稳定因素。

社会稳定风险的根源是公共政策，因此风险管理和源头治理的对象是公共政策。公共政策过程涵盖政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督等多方面。但自社会稳定风险概念提出至今，政府实践和理论研究，都主要针对公共政策的决策阶段，即社会稳定风险评估领域。人们首先关注如何提高政策决策质量问题，但将社会稳定风险管理仅停留在决策阶段，无疑是一个思维盲区。

在实践领域，社会稳定风险概念几乎完全与决策评估联系在一起。2005年，四川遂宁市最早创立重大工程建设项目稳定风险预测评估机制。之后，全国各地摸索形成了江苏淮安模式、山东烟台模式、沈阳-吉林模式等重大决策社会稳定风险评估机制。中央的相关文件也集中在决策的风险评估方面。2012年，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号）（以下简称《指导意见》）。党的十八大报告、十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也都反复强调“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。

同时期，学界也开展大量“社会稳定风险评估”研究，同样几乎仅将“社会稳定风险”与“评估”相关联。

（二）社会稳定风险评估的不足

各地社会稳定风险评估机制的运行实践，尽管一定程度上提高了重大决策质量，但并没有达到人们所期望的有效管理社会稳定风险的水平。首要的问题是社会稳定风险评估与重大决策间关系难以厘清。从理论而言，社会稳定风险评估是重大决策支持机制中重要环节，《指导意见》也明确“重大决策须经决策机关领导班子会议集体讨论决定，社会稳定风险评估结论要作为重要依据”。但是现有决策体制和决策过程的复杂性导致社会稳定风险评估机制对决策结果的影响有限。实践中主要表现为社会稳定风险评估在决策过程中“没地位”或“略占地位”，属于“走过场”“走程序”，甚至“补程序”等。

其次，社会稳定风险评估的执行主体面临专业性和立场的两难选择。理想的执行主体应同时具有对决策内容评估的专业能力和对决策结果的中立立场。实践中，大量社会稳定风险评估或者由方案制订部门担任评估主体，虽具有专业性但难免立场可疑；或者由“维稳”部门担任评估主体，则立场更超脱但专业性不足。《指导意见》也提出“评估主体可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门，有关社会组织、专业机构、专家学者，以及决策所涉及群众代表等参加的评估小组进行评估”。也有学者建议多元主体评估，但实践中这种方式操作成本高、难度大，鲜有采用，即便组成多元评估小组，也存在群体决策的技术性难题。有学者建议引入第三方机构作为评估执行主体，一些地方政府相关政策中也有类似条文，且不论在现有体制中可行性问题，单从实践看，也并不存在专业性和立场均合格的第三方机构。

再次，社会稳定风险评估的责任追究难以落实。从理论来看，社会稳定风险作为一种不确定性，必然会造成决策者和评估执行者之间的信息不对称。因此，对评估责任追究只能是程序性的。实践中，绝大部分社会稳定风险评估的责任追究也难以落实。更糟糕的是，社会稳定风险评估机制中的程序性责任追究条款反而成为一些重大决策失误的“护身符”。一些决策者错误认为只要经过了社会稳定风险评估，就可以任意决策，以后出现社会稳定问题，也有“借口”逃避决策责任的追究。

此外，社会稳定风险评估的方法复杂多样，许多方法技术上还不够成熟，或多或少存在成本高、耗时长、局限多、操作难度大、对执行人员专业能力要求高等困难。

（三）对社会稳定风险评估缺陷的原因分析

社会稳定风险评估实践效果低于预期，并非偶然，不仅是机制不够完善的问题，而有其内在的原因。

一是未能充分认识到重大决策内在的复杂性。重大决策面临多重目标和多重约束，需要反复权衡利弊。特别是“新常态”下如何正确处理改革、发展和稳定的关系殊为不易。社会稳定风险评估主要偏重于维护社会稳定方面，仅涉及决策者综合考虑的多方面要点之一。因此，实践中，社会稳定风险评估对决策只能产生有限影响。

二是过高估计决策而低估了执行的影响。传统的政策分析常高估政策决策的意义，而忽略政策执行的影响，天真地假定政策执行简单且人所共知。直至20世纪七八十年代西方公共政策领域的“执行运动”，政策执行才真正为政策研究者和实践者所重视。人们对于社会稳定风险评估的过高期望部分源于“决策比执行更重要”的偏见。实践中，大量被认为容易引发社会稳定问题的重大事项，既是当前全面深化改革过程中不可缺少的工作，也仅有很少部分造成群体性事件。对诱发群体性事件因素的研究也表明政策执行至少存在不弱于政策内容（决策结果）的影响。

三是未能充分认识到公共政策非预期结果的普遍性。社会科学的研究者很早就注意到并一直关注人们行为的非预期和非目的性结果。默顿较为系统地分析了社会行动的非预期结果，归纳出四类根源：疏忽、错误、过于自负的认识和具有矛盾性的反应。社会稳定风险属于公共政策的一种非预期结果。社会稳定风险评估的内在逻辑是期望将公共政策的非预期结果变为可预测。这种努力只能取得局部、有限的成功，因为其本身就是一种过于自负的认识和具有矛盾性的反应。面对公共政策普遍存在的非预期结果，通过社会稳定风险评估提高决策者对政策的全面认识和深入理解，让政策非预期结果在决策者预期之内固然必要，但更需要在政策执行中，保持警惕，随时发现和应对非预期结果。

从风险评估到风险监测

社会稳定风险评估的不足，表明对社会稳定风险的管理不能仅关注政策决策，还必须关注政策执行。对政策执行过程中社会稳定风险的管理，主要采取风险监测的方式，建立重大政策社会稳定风险监测机制，实现对社会不稳定事件的预测预警。

在金融、疾病预防控制、食品安全等高风险领域，风险监测一直是与风险评估并重或更重要的风险管理举措。金融业是典型的高风险领域。长期以来，各国政府和央行就高度重视对金融业的监管。2008年国际金融危机和2009年欧洲债务危机促使各国深入反思金融监管体系不足，其中一个结论是对系统性风险的监管不足，重微观审慎而轻宏观审慎监管。对此，美国和欧洲的金融监管改革都强化了宏观审慎监管，主要举措是加强持续、动态、实时的风险监测。可以说，随着金融全球化的深入和金融创新的活跃，风险监测受到金融监管领域更高重视。

疾病预防控制也是面临高风险挑战的领域。相比评估，监测才是传染病预防控制工作的基石。美国在2001年“9·11”事件及炭疽攻击事件之后，花巨资强化了公共卫生监测体系，以期通过全面和第一时间风险监测达到早期发现和迅速应对疾病爆发及其他突发公共卫生事件。中国在总结SARS防治经验的基础上，2004年1月建立和启动了突发公共卫生事件报告管理信息系统（简称网络直报系统），实现了对传染病（疑似）个案及时、全面、有效、高可及性和共享性的监测。经过十余年的实践证明，对公共卫生风险的实时监测，有效提高了对异常信息的早期探测能力，在公共卫生事件防控和处置中发挥了重要作用。

社会稳定风险领域，也需要建立和加强风险监测机制。任何公共政策的结果都无法完全预知，为了提供政策原因和结果信息，描述政策执行情况与结果之间的关系，就需要对公共政策实施情况进行监测。社会稳定风险监测机制就是对重大公共政策，由指定部门，按适当程序和方法，监测政策执行过程中社会稳定风险的变化，以便提供预测和预警信息，及时调整政策执行方式或出台预防措施，阻遏严重影响社会稳定的各类事件的发生。

对比社会稳定风险评估和风险监测的特征，二者目的和对象类同，但评估针对决策阶段，通过全面查找可能引发的社会稳定风险，以便有针对性采取措施加强对重大事项解释引导，因此，工作重点是政策内容的合法性、合理性、可行性和可控性，以作为决策的重要依据。评估使用风险的根源性指标，以提供价值信息。而监测针对执行阶段，通过重点监测执行过程的社会稳定风险变化，及时调整政策执行方式或出台预防措施，工作重点是政策对象的态度和行为，以作为政策的调整依据。监测使用风险的征兆性指标，提供预测信息。风险评估结果有待风险监测跟踪验证，风险监测依据风险评估确定框架。从风险评估到风险监测是一种自然的机制延展，二者各有侧重，互为补充，共同承担维稳工作的源头治理，实现对社会稳定风险的更有效管理。

社会稳定风险监测机制分析

建立专门性的社会稳定风险监测机制，主要包括如下几个方面：

（一）监测主体。有两种方式组织社会稳定风险监测主体。一是考虑社会稳定风险监测对风险评估的延续性，由评估主体继续担任监测主体。其优点是可充分利用风险评估的工作基础，提高风险监测工作效率和有益效果。二是由负责社会稳定风险处置的维稳部门牵头组成监测主体。其优点是便于将风险监测与维稳工作相衔接，保障监测的预测预警信息获得及时有效的响应。

（二）监测范围。虽然所有的公共政策均有风险监测的价值，但考虑效率和已有社会稳定风险评估机制的工作基础，监测范围为所有经过社会稳定风险评估，决定实施的重大事项。

（三）监测内容。重点从两方面进行监测。第一，政策执行的适当性，包括执行方式合法性、合理性；执行内容的严格性、完整性；执行程序正当性、完备性等。第二，政策对象和其他受到政策影响的群体对政策的接受程度，包括政策对象等对待政策的态度和行为等。

（四）监测指标。风险监测的目标是提前预警，因此监测指标要求具有准确性，仅需要选取最具代表性，最能有效预测政策对象行为的典型性指标。理想的监测指标包括政策对象的满意度、公平感、抗争意愿等。

（五）监测程序。社会稳定风险监测通常需要伴随政策执行持续进行，可采用如下程序。（1）明确监测主体，确定监测对象，启动监测机制。（2）制定监测方案，设计监测指标，编制监测提纲和问卷。（3）根据政策特征，一次或多次通过采取走访调研、访谈座谈、问卷调查等方式，掌握政策执行情况和政策对象态度，预测政策对象行为，确定风险等级，编制监测报告等。风险等级分为高风险、中风险、低风险3类。（4）当监测结果为中、低风险时，应立即根据政策执行情况，制定改进措施，及时调整和完善政策执行各环节和内容；当高风险时，根据监测指标，确定高风险因素，立即采取针对性解释、矛盾调处化解、困难帮扶乃至暂停实施等果断措施，防范和阻遏影响社会稳定各类事件发生。（5）政策执行结束时，监测机制随之结束。

结论

社会从稳定走向相对不稳定是必然趋势。如何把握好改革、发展和稳定的关系至关重要。社会稳定风险评估机制的建立和完善意义重大，迈出了社会稳定风险管理的第一步。但仅有社会稳定风险评估还不够全面，社会稳定风险评估仅关注政策决策，而忽略了政策执行。社会稳定风险具有系统性，不仅孕育于政策决策，更酝酿于政策执行之中。因此，有必要进一步建立社会稳定风险监测机制。

【作者系北京师范大学社会发展与公共政策学院教授；摘自《四川大学学报》（哲学社会科学版）2016年第6期】