聚全民智慧 立文明法规——《滨州市文明行为促进条例》制定工作纪实

2017年6月22日，参加滨州市第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议的29名委员，经过分组审议，在第二次全体会议上一齐按下表决器，全票表决通过了《滨州市文明行为促进条例》（以下简称“《条例》”）。7月28日，该《条例》经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，于10月1日起施行。作为滨州市今年制定的第一部地方性法规，《条例》的制定在国内地级市人大常委会有关文明行为促进工作地方立法中走在前列，对提高市民文明素养，提升滨州城市形象必将起到重要的推动作用。

站高看远，为文明行为立规范

习近平总书记强调：“要继续锲而不舍、一以贯之抓好社会主义精神文明建设，为全国各族人民不断前进提供坚强的思想保证、强大的精神力量、丰润的道德滋养。”精神文明建设说到底是在人的头脑中建大厦，必须常抓不懈，久久为功。党的十八大以来，党中央高度重视法治建设，提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，明确了法治社会建设的新目标新要求。倡树社会文明风尚，摒除不文明行为，是社会治理的重要内容。

2015年，滨州市委、市政府提出“举全市之力，集各方智慧，全力争创全国文明城市”的目标。围绕这一目标，在市委坚强领导、全市各级各部门积极作为、全社会广泛参与下，一场声势浩大的“创城”“夺冠”人民战争打响了。市、县（区）各级政府普遍加大了对城市公共基础设施“硬建设”的投入，同时还加大了对社会整体文明程度“软环境”的优化，全市的创城氛围持续升温。但是，从市文明办组织开展的“不文明行为”调查中汇总发现，目前社会上仍然存在一些群众反映强烈的问题，如乱扔垃圾、乱贴乱画、随地吐痰、不文明养犬、随意燃放烟花爆竹等20种不文明现象和“八大交通陋习”，与全国文明城市标准要求和群众对美好生活的愿景差距较大，这些行为必须尽快规范。

制度建设具有根本性和长期性，制定一部地方性法规来规范文明行为成为广大群众的新期盼。市委书记、市人大常委会主任张光峰在杭州调研时，专门考察了杭州市文明行为促进条例立法工作，并就滨州市学习借鉴外地先进经验、促进文明行为立法工作提出了明确要求。市人大常委会党组副书记、副主任王文禄在听取了杭州市有关文明行为促进工作立法经验介绍后，对此做法专门安排，提出要集中时间、集中精力加快推进文明行为促进工作的立法研究，争取早日形成草案初稿。

2017年4月14日，市文明办向市人大常委会提交了关于将《滨州市文明行为促进条例》列入2017年立法项目的建议书，市人大常委会及时研究，并报请市委批准立项。

深入调研，为科学立法夯基础

根据市委的批复意见，市人大常委会研究确定了《条例》起草、征求意见和初步审议工作的路线图，要求在今年6月份市人大常委会会议上通过该《条例》，并强调要制定一部高质量的、人民群众满意的《条例》。

立法时间紧迫，但立法操作必须严谨、规范。4月26日，市人大常委会组织召开了立法协调联席会议，市人大法制委、教科文卫委，市人大常委会法工委，市文明办，市政府法制办等相关部门单位对《条例》制定工作的流程进行研究讨论，及时出台了《〈滨州市文明行为促进条例〉工作方案》，对立法工作进行了具体安排部署。

按照工作安排，4月下旬，市文明办采取线上线下多种形式，广泛开展群众讨论，听取市民意见。通过开展“不文明行为大家谈”活动和社会调查，梳理出群众认为需要禁止的不文明行为和需要大力倡导的文明行为。5月2日至3日，市文明办起草了《滨州市文明行为促进条例（草案征求意见稿）》，书面征求了43个市精神文明委成员单位的意见建议；5月5日，《滨州日报》、滨州人大网、滨州文明网等媒体刊发了《关于征求〈滨州市文明行为促进条例（草案征求意见稿）〉意见的通告》，公开向社会各界征求意见建议；5月17日至18日，市人大常委会副主任刘凤、王立勇分别带领立法调研组赴滨城区、沾化区、邹平县开展立法调研，同县区各有关部门负责同志进行面对面座谈征求意见；5月23日，市人大常委会组织召开《条例》征求意见座谈会，征求精神文明委部分成员单位、群团组织和部分公共服务机构的意见建议；5月25日，就《条例（征求意见修改稿）》中涉及到公安和城管部门的职责，向市公安局、市城管执法局发函征求意见建议；5月26日，将《条例（征求意见修改稿）》报送省人大常委会，征求省直各部门单位的意见建议；6月1日，市政协组织召开《条例（征求意见稿）》立法协商座谈会，征求有关政协委员的意见建议；6月6日，市人大法制委、市法学会组织召开立法论证会，请法律专家对《条例（征求意见修改稿）》的合法性进行论证。一系列的调研、论证为修改好《条例（征求意见修改稿）》奠定了良好的基础。

开门纳谏，为制度设计添亮色

文明行为促进条例的立法目的是什么？《条例（征求意见修改稿）》表述为：“为了培育和践行社会主义核心价值观，促进文明行为，推动社会进步。”在征求意见时，市人大教科文卫委委员徐沛琦说：“文明行为促进条例的着眼点，不仅仅是推动社会进步，重要的是提高市民素质和城市文明水平。”她建议对此进行修改。

滨城区人大常委会副主任刘晓兵建议：“《条例》一定要坚持问题导向，倡导什么、约束什么一定要细致、可操作。要对不文明行为作出惩戒性规定，给贯彻执行该《条例》制定可操作性依据。”

在调研和征求意见时，人大代表、政协委员、群团组织和广大人民群众都积极建言献策，提出了诸如“要把我们正在开展的‘礼让斑马线’活动写入条例中”“要践行低碳、绿色生活方式，主动减少日常生活废弃物对环境造成的损害，按照规定对生活垃圾进行分类投放”“对烟花爆竹要加以规范”“对公益广告的数量要求要进行科学论证”等意见建议。

通过开展多种形式的立法调研、论证，一个月内，共征集到社会各界的意见建议183条。针对这些意见建议，市人大法制委、教科文卫委，市人大常委会法工委，市文明办，市政府法制办对《条例（征求意见稿）》进行了6次集中修改，修改条文达122处。

精细严实，为违规处罚定标尺

文明行为促进工作重在促进，重在规范和引导。但是，一些不文明行为有的属于道德范畴，有的既在道德范畴也在法律范畴。《条例》重点通过鼓励、引导文明行为，弘扬文明正能量，以营造良好的社会氛围，鼓励、倡导和支持广大市民倡树文明行为新风尚，也对一些严重的不文明行为，特别是一些违法行为提出了禁止性、约束性、惩戒性的规定。比如，对6种社会反响强烈、群众反映集中、治理难度大的不文明违法行为规定了相应的法律责任。一是在居民区禁止饲养烈性犬，对拒不改正的，最高可处罚五千元，并没收犬只。对携带烈性犬、大型犬出入公共场所以及携犬出户不由成年人用两米以内的牵引带牵领、不及时清理犬只排泄物等行为，可处五百元以下罚款。二是对停放车辆或者放置其他物品占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防通道的行为，规定最高可处五百元罚款。三是在禁止燃放的时间或区域燃放烟花爆竹的，规定最高可处五百元罚款。四是在建筑物、人行道、树木、电线杆等乱涂乱画、非法张贴、挂置宣传物品的，规定最高可处三百元罚款。五是在城区道路、交通路口向过往车辆驾驶员发放小广告、小卡片等宣传品的，规定最高可处五百元罚款。六是威胁、侮辱、殴打文明行为劝阻人、举报人的，规定予以拘留并处罚款。对这些严重的不文明违法行为，精神文明建设工作机构和有关部门可以在报纸、电视、网站等新闻媒体进行公开曝光，并可录入公共信用信息平台。

《滨州市文明行为促进条例》从酝酿、起草、征求意见、修改完善到审议通过用了不到三个月的时间，整个过程始终贯彻民主立法、科学立法的理念，始终坚持人大主导，发挥政府部门的作用，始终坚持广聚民智民力，调动一切积极因素，立法为了人民、立法依靠人民，做到民有所呼、我有所应。《条例》的颁布实施，必将极大地促进滨州的文明进程，进一步提高广大市民的文明素质和城市的文明水平，为滨州争创全国文明城市增砖添瓦，让滨州从此荡漾起一股文明的劲风，让文明的种子在滨州大地上结出丰硕的果实！