哥伦比亚和平进程中的“桑托斯模式”——非传统安全的视角

李昊旻

哥伦比亚和平进程中的“桑托斯模式”
——非传统安全的视角

李昊旻

哥伦比亚和平进程是拉美地区非传统安全问题的典型案例。该问题经历了从传统安全意义上的内战到非传统安全意义上的国家和社会治理的变化。因为没有意识到这种变化,20世纪80年代以来的历届政府虽尝试以不同方式解决该问题，但都未取得明显成效。直到近期,桑托斯政府实行了非传统安全治理的新模式即“桑托斯模式”，哥伦比亚和平进程才取得实质性进展，桑托斯总统因此获得2016年诺贝尔和平奖。“桑托斯模式”对解决一国国内非传统安全问题做出了重大贡献，或将成为解决此类冲突的突破性范式，具有广泛的借鉴意义。

哥伦比亚 桑托斯模式 和平进程 非传统安全 国家能力建设

[作者介绍] 李昊旻，南开大学历史学院博士研究生，主要研究拉丁美洲史。

冷战后，伴随着国际形势的变化，许多国家非传统安全问题日益突出，对国家安全形成严峻挑战。传统安全以一国的政治和军事安全为中心，关注的核心问题是如何应对国家外部或内部对主权独立、领土完整所构成的武力威胁及其衍生风险，其主要内容为威胁国家政治安全与军事安全的问题。*陆忠伟主编：《非传统安全论》，时事出版社，2003年，第16～18页。而非传统安全强调国家安全的内容不只是政治和军事安全，还包括社会、经济、文化、生态、信息等领域的安全问题，如国际犯罪集团、恐怖主义、毒品走私、非法移民、环境污染、贫困问题等，具有跨国性、跨区域性、不确定性、转化性等特征。当前的哥伦比亚和平进程中包含的各种问题就是非传统安全问题的集中体现。半个多世纪以来，该问题一直困扰着哥伦比亚政府。随着时代的变迁，该问题从曾经的传统安全意义上的内战转变成非传统安全意义上的国家和社会治理问题，前后两阶段之间有很多区别、变化和联系。20世纪80年代以来的历届政府运用传统解决路径谋求和平，然而大都铩羽而归。而桑托斯政府2010年上台后，和平谈判在非传统安全治理的新模式的推动下取得了实质性进展。“桑托斯模式”摆脱了战与和的零和思维，包含以下特征：谈判主体国际化、多元化，显著增强了和谈进程的弹性；和谈内容具有综合性和包容性，保障了和平状态的可延续性；先兵后礼、推己及人、坚定灵活的和谈策略增强了和谈的吸引力；国家能力建设并行，为和谈打造体制和法律环境。这种模式不但带领哥伦比亚走向“后冲突”时代，*“后冲突”源于西班牙语posconflicto，国内学界大多将其译成“后冲突”时代，意指武装冲突结束与彻底实现和平之间的过渡期。而且可以为其他处于战乱中的国家提供宝贵借鉴。

一、哥伦比亚和平进程的起源及其性质演变

哥伦比亚和平进程缘于局部地区的武装冲突，而冲突的渊源可以追溯到20世纪二三十年代。在经济方面，20世纪20年代末期的一些大咖啡种植园里已经出现了最初的冲突。*[英]莱斯利·贝瑟尔主编，《剑桥拉丁美洲史》第5卷，当代世界出版社，1992年版，第666页。咖啡出口大潮引发了对哥伦比亚山区坡地和中西部山谷地带进行大规模垦殖的浪潮，*高波：《农民、土地与政治稳定：墨西哥现代村社制度研究》，中国社会科学出版社，2016年，第192页。在此过程中，庄园常常使用暴力手段进行扩张，与农民争夺土地资源，这引发了小垦殖农和农业工人的初步组织和动员，以抗议庄园的扩张和庄园主对咖啡销售渠道的垄断。在政治方面，20世纪三四十年代的哥伦比亚由“保守霸权”向“自由共和”平稳过渡。保守党和自由党的轮流执政虽维持了政局的稳定，但挤压了政治参与空间，激发了反体制性暴力，再加上两党矛盾时有激化以及土地改革的不彻底性，导致暴力活动在全国范围内蔓延。1948年4月，自由党总统候选人豪尔赫·盖坦(Jorge Gaitán)遇刺身亡引发“波哥大事件”，哥伦比亚进入长达20年的“暴力时代”。在古巴革命的影响下，哥伦比亚民族解放军(Ejército de Liberación Nacional, ELN)于1962年成立。1966年，哥伦比亚革命武装力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo，FARC)成立。

20世纪60～90年代之前的和平进程属于内战阶段，具有鲜明的意识形态和政权争夺的特征。反政府武装力量成立初期得到多个国家的经济资助，背后也反映了国际范围内意识形态的较量。80年代末以后，冷战结束，国际共产主义运动遭遇挫折，尼加拉瓜左翼政府被政变推翻，哥伦比亚左翼游击队失去了外部的精神和物质支持，开始抛弃为革命献身的浪漫主义遐想，逐渐从政治性反政府游击队变成有恐怖主义色彩的武装犯罪集团，转而从事毒品走私、洗钱、偷渡、绑架等犯罪行为，而暗杀政治家、城市爆炸、袭击军警等行为退居次要地位。正是外部环境和游击队自身性质的转变使哥伦比亚和平进程问题的实质逐渐由传统安全转向非传统安全。在此期间，由庄园主私人武装转化而来的右翼准军事组织崛起。*“准军事组织”是哥伦比亚的极右非法武装组织的代名词。出现于20世纪70年代，最初被称为“自卫组织”，目的为暗中帮助政府部门打击游击队组织。70年代末，开始参与贩毒活动，演变成了准军事组织，暗中破坏和平谈判和游击队权益。政府军、游击队、贩毒集团和准军事组织之间的四角冲突使哥伦比亚陷入空前的暴力动荡。同时期，除少数中美洲国家外，拉美绝大多数国家的游击队活动已基本消失，而哥伦比亚仍面临严重的武装叛乱威胁。这些非传统安全问题的威胁具有多样性、跨国性、不确定性、国际性、社会性等特点。

哥伦比亚和平进程涉及多种非传统安全问题，已经属于非传统安全治理的范畴。第一，国内武装冲突具有非传统安全问题特征。一方面，武装冲突构成角色具有多样性，多种势力相互交织。反政府武装力量是主要角色，由哥伦比亚革命武装力量(FARC)、哥伦比亚民族解放军(ELN)、哥伦比亚人民解放军(Ejército Popular de Liberación, EPL)、“四一九运动”(M-19)、哥伦比亚联合自卫军(Autodefensas Unidas de Colombia, AUC)等游击队组成。此外，还有国家或政府、准军事组织、贩毒集团等角色参与。另一方面，冲突的诱发因素具有多元性和跨国性，包括土地问题、民主缺失问题、体制脆弱问题、国际社会势力干预问题等。同时，武装冲突的影响具有多面性。52年的冲突已造成800多万人受伤和无家可归，至少22万人死亡，其中81.5%是手无寸铁的平民。*Centro Nacional de Memoria Histórica, Basta ya！Colombia：Memorias de guerra y dignidad, Imprenta Nacional de Colombia, 2014,p.10.如果计入所有因战乱而逃离家园的人数，其数量堪比于哥伦比亚第二大城市的人口。冲突还造成了民众的精神创伤、社会文化的损失、国家政治多元化的萎缩和民主进程的破坏等影响。

第二，恐怖主义威胁具有非传统安全问题特征。哥伦比亚恐怖主义主体力量定性具有不确定性，如FARC被33个国家(国际组织)认定为恐怖主义组织，包括哥伦比亚、美国、欧盟、加拿大、新西兰等。然而不少拉美国家并不认同这种判定，如厄瓜多尔、巴西、阿根廷、智利、尼加拉瓜等，委内瑞拉前总统查韦斯甚至称FARC为“战团”。带有恐怖主义色彩的行径造成了多重不利影响，如威胁人类安全、经济安全和社会安全，造成大量无辜民众伤亡，国家不得不为战争买单，不断增加军费开支来维持冲突中的主动地位，而且动荡的局势降低了外国企业投资哥伦比亚的信心，不利于经济长远发展；威胁政治安全，对现行政治体制提出严峻挑战；国际恐怖主义渗透威胁国家安全，个别域外恐怖主义组织的活动值得警惕。*哥伦比亚恐怖主义行动的实施者中间掺杂着境外组织，不仅涉及拉美其他国家，甚至还有世界范围内知名的恐怖主义组织，如尼日利亚的“博科圣地”。来源：全球恐怖主义数据库(Global Terrorist Database，GTD)

第三，毒品贩运也具有非传统安全问题特征。哥伦比亚毒品问题很复杂，贩毒集团以麦德林、卡利等大城市为据点，依托游击队等反政府武装力量的保护，向它们提供经济资助作为回报，两者经常使用暴力手段，共同组成“贩毒恐怖主义”。此外，毒品问题还涉及大量古柯种植农民，因而成为暴力冲突中的棘手难题。更严重的是，“贩毒恐怖主义”集团对国家民主体制进行挑战，暴力对抗国家体制代理人，并渗透到国家的经济和社会发展各部门，从司法、军事、经贸等方面全方位削弱了哥伦比亚的国家治理体系。

二、哥伦比亚和平进程中的传统解决路径

桑托斯之前的历届政府囿于传统解决思路，一直在“铁血政策”和“怀柔政策”这两种截然相反的战略中摇摆。20世纪六七十年代，武力镇压是政府的主要战略。进入80年代之后，一些政治精英认识到铁血政策的局限性，开始尝试政治谈判。

在军事镇压时期，国家赋予军队较大的行动自主权，并得到美国的军事援助。60年代中期，武力进剿取得明显进展，几个“农民共和国”*即游击队的实际控制区，设有税收、警察等机构，形成国中之国。被攻陷，游击队势力受到削弱。但由于农村尖锐的土地矛盾没有得到缓解，无地、失地农民依然很多，所以对抗的根源没有消除。一些被打散的游击队成员得到农民的保护，他们不仅生存下来，还动员了更多农民加入自己的队伍。因此，到70年代，农村的游击队活动又重新活跃起来。1977年的全国大罢工是一个重要的转折点。政府对罢工的血腥镇压引发工人、大学生和中产阶级的强烈不满，他们中的很多人加入游击队，反抗斗争从农村蔓延到城市。这让一部分政治精英看到了武力镇压政策的局限性，开始寻求政治解决办法。

1984年，保守党的贝坦库尔政府(Betancur, 1982～1986年)成立“全国和平委员会”，与反政府武装签署了《乌里韦协议》，这是哥伦比亚政府与反政府武装的第一份停火协议。协议遭到保守派政治、经济精英的强烈反对，他们联合军队孤立了贝坦库尔政府，并对左翼组织领导人和激进派自由党人发动了持续20余年的“肮脏战争”，暗杀了很多“爱国联盟”*爱国联盟(西班牙语Unión Patriótica)。1985年，FARC领导阶层同哥伦比亚共产党和国内其他左翼政党共同组成了一个新政党——“爱国联盟”，其中也包括部分印第安人和学生。该政党是哥伦比亚政府允许FARC参政的第一次尝试。及其他左翼组织成员，严重损害了和平谈判的可信度。随后执政的三届自由党政府即巴尔科(Barco, 1986～1990年)、加维里亚(Gaviria, 1990～1994年)和桑佩尔政府(Samper,1994～1998年)也曾分别同游击队进行过谈判，取得一定进展。90年代初，“四一九运动”放下武器，成为合法政党，EPL也基本停止了活动。但由于双方均心怀疑虑，和谈进程一波三折，进展并不顺利。桑佩尔总统因涉嫌与贩毒集团有染而失去公众信任，丧失了和谈的政治资本，无力推动和平进程。其后的帕斯特拉纳政府(Pastrana，1998～2002年)重启和谈。为显示诚意，政府划出一片面积达4.2万公里的非军事区，供FARC活动。但事与愿违，过度的退让削弱了FARC进行和谈的动力，反而趁机迅速扩张，以便为自己增加谈判的筹码。同期，FARC开始卷入贩毒活动，势力不断坐大。当左翼力量在委内瑞拉和厄瓜多尔上台执政后，FARC又与他们建立了联系。2002年2月，发生FARC劫持客机事件，帕斯特拉纳政府的“怀柔政策”宣告失败，军事镇压政策再度回归。

回顾历史，和谈失败有以下几方面原因：与反政府武装力量相比，当时国家的力量实为有限；反政府武装力量缺乏诚意，不满足于既得利益；帕斯特拉纳政府时期哥伦比亚经济发展出现危机，90年代中后期的新自由主义改革政策诱发社会贫富差距加大等问题，而政府未及时进行经济结构调整，反而让毒品种植填补了弱势群体经济和精神上的空白；美国在“哥伦比亚计划”*1998～1999年间，哥伦比亚帕斯特拉纳政府和美国克林顿政府首次提出“哥伦比亚计划”(西班牙语Plan Colombia)，该计划旨在促进和平、恢复经济发展、打击贩毒等。2001年“9·11事件”后，美国又提出“安第斯地区计划”，作为对哥伦比亚计划的补充，增加对该地区的援助。2016年2月, 桑托斯政府和奥巴马政府将该计划更名为“哥伦比亚和平”(Paz Colombia)。中同时扮演了天使和魔鬼的角色，虽打击了贩毒，但加大了毒品种植区的战争强度，其过度干涉深化了哥伦比亚的内部矛盾。

乌里韦政府(Uribe，2002～2010年)的“民主安全政策”以强硬的军事手段为主，曾与AUC达成和平遣散协议，营救主要人质，并在“哥伦比亚计划”框架下推广空中播撒除草剂等毒品阻截方法，虽在贩毒问题上取得成效，但仍没有与FARC达成和平协议进而解决和平问题。究其原因，一是国家的作用在一些偏远地区仍然薄弱，农村土地矛盾根源问题仍然没有被触及；二是国家安全部队大量使用法外处决的方式对待游击队员，空中播散除草剂造成环境污染和疾病多发等副作用，极大地打击了政府各部门的合法性，也有违人道主义原则；三是从拉美区域安全看，哥伦比亚在地区内引发了与邻国的外交冲突；*2008年3月1日，乌里韦政府派遣特种部队进入厄瓜多尔境内，对FARC在那里设立的营地进行袭击，引发了哥伦比亚与厄瓜多尔和委内瑞拉之间的外交纠纷。而过于激进的军事策略也不符合世界和平大势。

可以看出，20世纪80年代以来的哥伦比亚国内武装冲突已经深受多种非传统安全因素的影响，变得日益错综复杂。但在从传统安全问题向非传统安全问题转变的过渡期内，桑托斯之前的历届政府没有清楚地认识到问题的根源和新变化，应对战略仍然较为单一。在政治谈判出路方面，贝坦库尔政府的和谈选择没有获得政府内部的一致认可，造成谈判被扼杀在摇篮里。巴尔科、加维里亚、桑佩尔政府时期国家正在经历新自由主义经济改革和1991年宪法的颁布，不管是出口导向的外向型经济发展模式还是政治上去中心化的尝试，都意味着将国家的偏远地区暴露于自由市场之下，更加弱化了政府在冲突地区的作用，任其由武装组织操控。帕斯特拉纳政府的“怀柔政策”片面和谈，在政府权威不足、反政府武装力量与贩毒集团合作壮大、国家尚未进行经济发展的结构性调整的情况下，无法成功取得和平。在军事出路方面，乌里韦政府的强硬战略在打击贩毒方面虽有成效，但没有协调好国内各群体之间的关系，忽视了地区合作的重要性，因此和平也迟迟无法到来。

三、“桑托斯模式”：从传统安全到非传统安全的转变

非传统安全问题新特征和历届政府的前车之鉴对哥伦比亚政府提出了国家能力建设的新要求。从传统安全角度看，保障国家安全往往需要具备政治、军事、经济等国家能力。从非传统安全角度看，国家能力的范围需要大大扩展，在非军事领域更加关注人的安全、社会稳定、国家和谐发展和进步。其中既包括对国内传统和非传统安全问题的有效解决，还要与国际社会一道应对各种全球性挑战。

2012年9月，在取得两次重大军事胜利之后，哥伦比亚现任总统桑托斯掌握了和谈主导权，宣布开启新一轮和谈。由于和谈前的军事行动给了FARC严厉一击，且政府对本次和谈的准备时间长达两年，因此这是第一次政府在战略和实力层面均处于优势地位的和平谈判。此次和谈彰显了非传统安全理论中国家能力建设的内容，尤其是体制能力、社会参与能力和国际合作能力，形成独特的“桑托斯模式”。

(一)加强非传统安全治理中的体制能力。桑托斯政府建立健全国家领导体制、法律体系、军事体制、教育体制、文化体制等规范体系，巩固民主，增强治理能力。这是解决当代国家治理和社会治理问题的根本途径之一。首先是实施法律改革。桑托斯政府先是整理和完善了《过渡法》，这是针对和平进程中受害者案件的特别法律。2010-2014年，政府不断对投诚人员安排、定罪、受害者赔偿、人道主义援助等方面的法律进行修改和完善。之后又成立了和平特别法庭。2015年12月政府与FARC共同宣布成立和平特别法庭(Justicia Especial para la Paz, 简称JEP)。法庭隶属于哥伦比亚的宪法法律系统，成为顺利解决武装冲突的机构保障。再是进行宪法改革，为和平协议的实施提供法律依据。2016年7月，在桑托斯政府的全力推动下，哥伦比亚国会对宪法进行了41项改革，包括细化选举改革以扩大民主范围和增强政府治理能力等内容。*María Teresa Garcés Lloreda, “Las 41 reformas a la Constitución”, http://www.elespectador.com/noticias/politica/41-reformas-constitucion-articulo-640997.(上网时间：2016年11月1日)此外，国家总检察长、护民官等司法机构也积极参与和平进程。

其次是关注经济社会发展。和平谈判把冲突受害者的权益放在各项议题的中心，而武装冲突的直接受害者往往是边远地区的农民和印第安人，因此和平谈判把农业和土地改革协议作为首要内容。此次农业改革将目标集中在农业小生产者的土地分配和利用、减少农村贫困和刺激农业生产，并通过创立和平土地基金来使农业经济重新焕发活力。另外，政府通过推行土地归还法律，希望能将土地归还给在冲突中失地的农民，将土地所有权合法化，减少非法占地行为。其他改革还包括饮用水和食品安全综合项目，对食品生产区、农业保留区、印第安人社区和非洲裔社区进行空间和土地上的合理规划，提供充足的生产和贸易的基础设施，加强产品市场准入，排雷技术研究等。改革还将把和平投资计划纳入未来20年的国家发展计划中，那些深受武装冲突影响的边远地区将优先享受投资。

再次是进行政治改革。主要内容包括修改选举规则、寻求权力机构间的平衡,并对现行的一些规定进行重新评估。桑托斯总统还对内阁团队和军警高层进行了人事调整。2013年，他撤换了16名内阁成员中的5名，涉及矿业和能源、环境、内政、司法以及农业部。2016年4月，桑托斯为了细化与FARC 和ELN的和谈，确保和平过渡期目标的顺利实现，再次大刀阔斧地重组政府内阁成员，更换了司法、劳工、商务、环境、住房、交通和矿业部长，使内阁成员构成涵盖了各个省份代表和不同政党成员。*POLíTICA,“Presidente Santos anunció cambios en siete ministros”, http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/cambio-de-ministros-en-el-gabinete-de-presidente-juan-manuel-santos/16572867.(上网时间：2016年9月12日)

最后是推动文化创新。政府颁布法令，规定2015年12月31日前所有的教育机构都要开展和平教育，而且和平教育不能只停留在认知层面，还要重视激发学习和平文化的动力、情感、实践、社会价值观、区域和全球道德准则等，从科学技术和人类情感层面进行双重构建，使公民更加具有社会责任感。此外，和平教育不仅局限于学校教育机构，还包括家庭、社区和社会文化机构的配合与完善。推动面向城市居民展开和平教育，让城市民众相信，冲突结束后会有更多的资源向城市倾斜。在政府的推动下，和平文化的传播更为广泛。如今在哥伦比亚街头随处可见有关和平的涂鸦作品：菠萝形状的手榴弹，长着冲锋枪形状触角的马蜂，双手合十祈祷和平的亡者，流离失所的印第安农民，玫瑰花挡住的枪口……反映了民众对和平的渴望，折射出历尽艰辛的国民的希望。

(二)加强非传统安全治理中的社会参与能力。面对全球化和信息化的发展，哥伦比亚和平问题单靠政府显然已经无法有效解决，需要多方面的参与。此外，资源的共享极大地促进了公民社会的发展，公民社会组织成为非传统安全治理中不可或缺的力量。首先是政治参与的加强。2013年12月8日哈瓦那谈判通过的“政治参与协定”鼓励全社会参与政治，规定所有公民都可通过加入一个政党或组织去参政，扩大了全社会的参政范围，对于维护民主的公民社会发挥了积极效能；反对党可以参政改变了哥伦比亚国内的政治秩序，是一次政治社会的改革；游击队员参政也成为可能，只是需要接受席位限制和更为严格的审批程序。

其次是公民参与的巧妙运用。公民参与最典型的表现是和平协议的签发需要全民公投通过才能实现。此外，政府帮助受害者、原古柯种植农民重新安家、融入社会并参与正常的公民生活，并逐步推行替代种植补偿措施，使其承诺不再从事毒品种植。在哈瓦那谈判中还有部分女性问题专家被邀请座谈，针对游击队员中和其他政治参与中的女性群体提出了建议。针对社会各界参与的呼声，政府在和平谈判官方网站*参见哥伦比亚和平谈判官方网站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上网时间：2016年12月1日)发出倡议，动员全社会通过邮件或手机客户端等新媒介建言献策。截止到2016年7月，已经有3000多个社会组织提交了对和谈的建议或评论，单人最高建议次数达到47次。*参见哥伦比亚和平谈判官方网站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上网时间：2016年12月1日)除了写信人们还可以用音乐、舞蹈等艺术题材方式来表达和平意愿。

再次是政府组织和非政府组织的参与。国家历史记忆中心(Centro Nacional de Memoria Histórica)花费六年多的时间追寻国家历史，追踪、整理和记录哥伦比亚武装冲突期间发生的暴力事件，帮助受害者和全社会寻找真相和得到赔偿。该中心的信息向任何感兴趣的人开放，无论是公民、调查者，还是其他社会组织。国内外的非政府组织积极发挥作用，如2013年5月在巴西和2015年6月在乌拉圭举行的两次“哥伦比亚和平论坛”、国际红十字会的专业性参与等，都针对非传统安全问题的社会性、跨国性、国际合作性发挥了重要作用。

(三)提升非传统安全治理中的国际合作能力。鉴于武装冲突所具有的跨国性，桑托斯政府着力建设了非传统安全国际合作能力建设的立体图景。本次和平谈判作为一个区域性非传统安全议题，从谈判角色构成、国家间合作和与国际组织合作方面都努力做到互信、互助、共赢，展示了哥伦比亚政府的国际合作能力。首先，谈判结构展现了国际化。和平谈判不在国内进行，而是选择了古巴的哈瓦那。将古巴和挪威确定为谈判担保国，委内瑞拉和智利为谈判参与国。古巴和挪威作为谈判担保国，为政府和FARC双方会面提供后勤服务，在双方僵持时缓和局面，并致力于在世界范围内推动和平的潮流。智利和委内瑞拉作为谈判参与国，在每11天的谈判周期临近结束时参与进来，分别与双方讨论最后三个日程的内容。值得注意的是，委内瑞拉作为一支独立的力量存在，原因是其角色可能会让FARC在哥伦比亚之外有更大的行动自由。联合国作为监管和证明机构，将参与到最终协议的签订、核查和签发工作中。

其次，哥伦比亚政府保持了与美国等国际社会成员的合作。一方面，继续深化与美国的关系，和平谈判得到奥巴马政府的大力支持，“哥伦比亚计划”也更名为“哥伦比亚和平”，援助的重点发生了变化。在经贸方面，美国还支持哥伦比亚加入经合组织。美国国务卿克里曾向哥伦比亚政府代表卡耶表示，美国将在游击队员放下武器之后保障其安全，这对反政府武装力量来说是一颗“定心丸”。另一方面，哥政府保持与欧洲国家的多边往来。桑托斯总统访问欧洲各国争取支持力量，英国、德国、西班牙等都派出特使，为和谈提供帮助。西班牙承诺将给予“后冲突时代”的哥伦比亚300万欧元援助。同时，哥政府寻求改善与周边国家的关系。与乌里韦不同，桑托斯政府没有介怀之前与委内瑞拉关系的恶化，邀请委内瑞拉作为谈判参与国，巧妙化解了与邻国的矛盾，为和谈增添了助力。此外，哥政府稳步推进与中国的关系，深化同亚太地区国家的关系。2015年5月21日，李克强总理在访问哥伦比亚时表示，中国将向哥伦比亚提供800万美元的援助，用于“后冲突时代”的建设工作。

再次，与国际政府间组织进行了密切的合作。联合国在和平进程后期起到核心作用，承担非武装观察员的任务，做出和平进程设想方案，包括建立“哥伦比亚-FARC-联合国三方机制”，以核查缴械协定的兑现，作为证明和监察机构推荐游击队员安置聚集区的位置，并出面说服前总统乌里韦放弃反对和平协议的激进态度。一些地区组织也发挥了作用。拉丁美洲和加勒比国家共同体峰会、南方共同市场会议和太平洋联盟第八次峰会期间，与会国成员均召开分会议表示对和谈的支持。哥伦比亚政府还请求欧盟帮助实施和平协议的履行工作，欧盟也在完善欧盟-哥伦比亚自由贸易协定方面做出努力，并创立信托基金来帮助哥伦比亚“后冲突时代”的建设。

四、“桑托斯模式”的成效

桑托斯政府宽猛结合，刚柔并济，走的是折中的中间道路。“桑托斯模式”内涵丰富，它以非传统安全的国家能力建设为主要框架，是一种以受害者为讨论中心，包括谈判策略、参加方、游击队重返社会、体制建设和社会改革等内容的一揽子解决方案。

桑托斯政府在不牺牲和平的情况下，最大程度地进行了国家变革，维护了公平正义。在法律方面，面对法制基础缺失、公民对立法和司法系统的信任度低、武装冲突的复杂性和不确定性决定了很难用正常的法律量刑判定的现实，桑托斯的《过渡法》对定罪、量刑有特殊的处理方式，更多地考虑受害者的立场、投诚人员罪行差异等内容；和平特别法庭和宪法改革弥补了法律的空白，推动了有法可依和有法必依；国家总检察长在调查和指控相关犯罪行为的过程中发挥了审查监督的作用，护民官在和谈过程中屡次以第三方立场提出有针对性的质疑和建议，最大限度地避免公民权利在和谈进程中遭受公权力的侵犯。这些法律角色最大程度的发挥和配合树立了国家权威，使公民社会权利得到尊重、法律得到兑现、政策得以持续。截止到2014年6月，政府已经为法律的实施投入了190亿比索。*参见哥伦比亚政府过渡法官方网站，http://www.justiciatransicional.gov.co/articulo/justicia-transicional-colombia.(上网时间：2016年9月3日)在经济和社会改革方面，“桑托斯模式”涉及土地改革、印第安人等脆弱群体区域和边缘地区的改革，尊重民族多样性，注重经济发展与社会公正并行，试图触及哥伦比亚农村暴力的土地问题根源，解决哥伦比亚边缘人群的“社会融入”和“社会凝聚”问题。在文化方面，针对长期的文化冲突问题，桑托斯政府尝试通过完善公民教育来进行民族文化整合，及时扭转错位的文化背景，提高民众的修养，让受害者学会包容和原谅，为和平营造健康良好的软环境，促进以非暴力方式实现和平。在政治方面，政治参与改革第一次触及了传统两党轮流执政导致的排他性政治模式，避免了政治权力的过度集中，让尽可能多的社会群体参与国家的民主治理。在公民参与方面，全民公投对和平协议内容的确定及修改提出了更高的要求，女性参与彰显了没有歧视和偏见的合作框架，非政府组织也充当了润滑剂，在缓解社会矛盾、提供信息、创建制度、监督政策实施等方面发挥了重要作用。在国际合作方面，桑托斯政府秉持实用主义的外交思路。古巴和挪威在谈判中发挥了不可替代的调停作用，它们的存在使谈判更加公平客观，使反政府武装力量相信政治和解渠道是冲突问题的最好出路。另外，在当前国际“排他民族主义新浪潮”的威胁和挑战下，与美国、欧盟各国和亚太国家的合作突出了加强国际合作的重要性，成为通过国际合作解决“和平”这一全球性问题的成功范例。

模式的转变使和平进程实现了历史性突破。2016年8月25日，哥伦比亚政府和FARC于古巴哈瓦那签订了和平协议，协议包含六点内容：全面的农业发展和土地改革；政治参与；最后结束冲突；非法毒品问题；受害者赔偿；协议的完成、核查和签发。

然而，2016年10月2日，全民公投意外没有通过和平协议，50.21%的选民表示反对。*Redacción Judicial, “Procuraduría ha recibido 12 quejas por irregularidades en votación por el plebiscito”, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/procuraduria-ha-recibido-12-quejas-irregularidades-vota-articulo-658120.(上网时间：2016年10月30日)针对这一情况，政府和FARC立即延长了双边停火期限，双方均表示期待和平的初衷不变，将继续共同努力，商议如何完成协议的最终签发。随后不久，桑托斯获得诺贝尔和平奖，反映了来自国际社会的重大道义支持。在经过透明而坦诚的多方对话后，2016年11月26日，桑托斯政府和以蒂莫琴科(Timochenko)为代表的FARC签署了最终版的《结束冲突并建立稳定和持久的和平最终协议》。*“Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 针对反对派提出的57点修改要求，新协议对其中的56点内容做出修改，其中主要包含FARC财产和受害者赔偿、两性问题、和平特别法庭的变动、贩毒信息提供、FARC投诚后可以参政五个方面内容。2016年12月1日，哥国会最终通过并签发了和平协议。随后大赦法的落实、游击队员迁往安置区、缴械等程序也在稳步推进。这意味着哥伦比亚将不再存在革命武装力量，持续52年的西半球武装冲突结束，长达四年的哈瓦那谈判圆满地画上了句号，新的哥伦比亚已经到来。2017年2月2～4日，第16届世界诺贝尔和平奖得主峰会在哥伦比亚首都波哥大召开，开幕式当天6000多名FARC游击队员在过渡区放下武器。峰会通过《建设和平之路宣言》(Declaración Construyendo Caminos para la Paz)，不点名地批评了民粹主义、排他性民族主义和保护主义对国际合作的威胁及挑战，赞扬哥伦比亚和平进程为世界提供了榜样，并通过《哥伦比亚宪章》(Carta de Colombia)，*宪章提出了“和平是一项权利、人类是一个整体”等世界和平的十项原则。宣布波哥大为“世界和平之城”。

和平进程在经历了公投失败的重大挫折之后仍能重生，说明“桑托斯模式”具有强大的生命力。在《百年孤独》中，马尔克斯为马孔多(哥伦比亚的镜像)安排的最终命运是被大风暴彻底摧毁。在现实生活中，“桑托斯模式”逆转了这个悲观的预言，为哥伦比亚的未来开辟了新空间。

结 论

哥伦比亚国内问题的根源在于根深蒂固的社会不平等。自19世纪末期起，在国际需求的拉动下，哥伦比亚作为咖啡、香蕉等热带农产品的出口者融入世界经济体系，拉开了“咖啡繁荣”的序幕。农产品出口的快速增长随即带来对土地资源的争夺，种植园主赶走佃农并夺取农民新开发的荒地，以土地为核心的斗争遂演变成长期的、大范围的暴力冲突。土地占有的高度集中和收入的巨大悬殊形成了排斥性发展模式，国内阶级矛盾激化，由此又造成民主制度的扭曲、反体制性暴力的频发和国家治理能力的孱弱，从而导致了各群体之间冲突的长期持续。在冷战和后冷战时期，这场旷日持久的冲突又被涂上美苏争霸的意识形态色彩。到20世纪90年代之后，随着国际环境的变化和新的因素的注入，和平进程问题的性质发生了变化，逐步由传统安全问题向非传统安全问题转变，对哥伦比亚政府提出了新的挑战。

纵观哥伦比亚历届政府各项改革措施，可以看出桑托斯政府克服了往届政府对问题片面的认识和单一的应对策略，第一次从根本上触及了受害者等弱势群体和地区的生存发展问题，通过“桑托斯模式”直面经济和政治的排斥性发展，促进了社会步入良性发展轨道。正是因为桑托斯政府抓住了这个主要矛盾，结合并适应了国内历史和现实，又通过适度的对话解决冲突，顺应了当今世界和平与发展潮流和大势，因此它的成功具有必然性。从和平学的视角来看，过去哥伦比亚政府的和平谈判属于“消极的和平”，追求的仅仅是冲突或战争因素的消除。而“桑托斯模式”已经开始走向“积极的和平”，试图在更为深刻的改革基础上消除结构性暴力，进而在经济、社会、政治和文化等方面实现相对的全面和平。消极的和平具有其必要性，是和平的第一阶段。但积极的和平才是全面处理结构性暴力的有效方式，是一种更加深入的社会变革。而桑托斯政府通过加强非传统安全治理中的体制能力、社会参与能力和国际合作能力建设，在消除结构性暴力方面取得了实质性的进步，稳健地提高了非传统安全治理的国家能力，迎来了“后冲突时代”。哥伦比亚和平进程已经属于国内社会治理问题，核心是协调各个组织、集团和阶层之间相互矛盾的利益诉求。“桑托斯模式”综合运用法律、政治、经济、社会、文化和外交手段，充分利用国内和国际社会的各种积极因素，积极稳妥地协调了关系、缓和了矛盾、化解了冲突，为解决哥伦比亚和平问题打开了希望之门。

从更大范围看，哥伦比亚在很大程度上是拉美地区安全态势的缩影。当前，拉美地区的安全问题主要是由武装冲突、贩毒等方面的非国家行为体造成的非传统安全威胁，而不是国家之间争端、冲突等传统安全问题。拉美地区逐步走向形成综合的安全系统，组成灵活的全新安全架构。因此，“桑托斯模式”所代表的非传统安全问题治理战略与拉美这一安全架构的背景并存一致，是解决拉美地区冲突和推动地区安全的一个成功案例。“桑托斯模式”尽管在实施中还将遇到种种阻碍，也面临排斥性发展模式所造成的结构性制约，但所代表的非传统安全问题治理战略仍是解决和平问题的一次突破性尝试，值得借鉴。○

(责任编辑：王文峰)