乡镇干部法治思维的培养

梁丽华 尹嫒琳子 程喜中

乡镇干部法治思维的培养

梁丽华 尹嫒琳子 程喜中

乡镇干部作为联系党和人民群众的桥梁和纽带，是贯彻落实党的各项方针政策最直接最密切最频繁的执行者。培养乡镇干部的法治思维成为实现基层治理法治化和全面推进依法治国的必然要求。当前，乡镇干部的法治观念薄弱、法治思维能力不强，影响了基层社会的法治建设。新形势下，要充分认识到提升乡镇干部法治思维能力的重要意义。结合乡镇工作，分析乡镇干部法治思维形成中存在的问题，并对如何培养乡镇干部法治思维提出对策和建议。

依法治国；乡镇干部；法治思维；法治建设

党的十五大把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，是我国社会主义民主政治建设进程中具有里程碑意义的伟大进步。党的十八届四中全会又作出了全面依法治国的决策部署，明确提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。 ”［1］法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。 全面推进依法治国的工作重点在基层，真正落实在基层。乡镇干部作为基层党员干部中的一部分，是贯彻落实党的方针政策的“最后一公里”，是联系党和人民群众的桥梁和纽带。在当前我国“依法治国”的必然趋势下，乡镇干部运用法治思维的能力和水平，既是衡量干部法治素养的重要标志，更是我国法治国家建设的重要保障。因此，培养和提升乡镇干部的法治思维能力，是实现推进全面依法治国和建设社会主义法治国家的力量源泉。

一、乡镇干部培养法治思维的重要性

“法治思维”是以限制权力保障权利追求公平正义为目标，运用法律规则、法律程序、法律逻辑等一系列理性思维，对工作中所遇到的实际问题进行分析、综合、判断和推理，最终形成结论或决策的思想认识活动与过程。体现为“底线思维、权利思维、规则思维和程序思维”。［2］乡镇干部，包括乡镇行政编制干部和事业编制干部，其中行政编制干部又包括乡镇领导干部和科员，事业编制干部包括乡镇职能部门干部和县级职能部门在乡镇设立的派出机构干部，与人民群众联系最直接、最密切、最频繁，他们的法治思维将直接关系全面依法治国的推进和社会公平正义的实现。

（一）顺应时代发展，全面推进依法治国的需要

一方面，随着经济社会的发展，尤其是互联网的迅猛发展，人民群众的维权意识、法治意识得到很大提高。当政府的行政行为和老百姓的利益发生冲突时，群众开始追究行政行为合法性，对政府各项工作的公正性、透明度的要求也就越来越高、越来越严，并习惯通过法律途径来维护自己的合法权益。

另一方面，党的十八届四中全会作出了全面依法治国的决定，全面推进并实现依法治国是一个需要全党全社会和全体干部群众共同努力的系统工程。乡镇干部直接服务于广大人民群众，作为最基层的公权的行使者，是否具有法治思维、能否做到依法行政，将直接影响到依法治国方略的落实和依法行政的实际效果，也关系到党和政府在群众心目中的形象。

（二）限制政府公权力，保障人民群众权利的需要

乡镇作为我国最基层的一级行政机构，乡镇干部是“与群众联系最密切”的公权的行使者。法治对公权力运行的规范是公民行使合法权利的保障，并以此来实现社会的公平正义。法治思维要求乡镇干部在履行行政职权时必须坚守宪法和法律的底线，遵守法律规则，不能以权压法、徇私枉法，要站在权利和义务的角度去观察、分析、处理问题，最大程度地保障人民群众的人身权、财产权、基本政治权利等不受侵犯，努力维护基层群众的根本利益。当前我国正处在社会转型期，改革深水区，基层矛盾复杂多样，群众纠纷频发，乡镇干部被赋予了更多的职权，凡是对乡镇管理更为有效的经济社会事项都下放到了乡镇，加上近年来国家惠民政策大力度地向农村倾斜，乡镇干部都身兼数职，这对乡镇干部的能力素质构成了严峻的挑战。如果乡镇干部法治思维能力不足，工作方法简单粗暴，党的方针政策就不能得到很好的贯彻执行，群众的利益就会受损，就很容易激起群众的不满，加深干群矛盾，失信于民，损害党和政府的形象。并且，如果乡镇干部缺乏法治思维，当手握公权时也很难经受住利益的诱惑，就有可能构成职务犯罪而葬送自己的前途。

（三）维护基层社会稳定，实现国家长治久安的需要

调解纠纷，排查和化解矛盾，维护社会的和谐稳定一直是乡镇工作的重中之重。从乡镇干部作为纠纷的调节者角度来看，征地拆迁、环境治理、治违拆违等工作是乡镇干部工作的重要内容，容易引起干群纠纷。这些纠纷大多复杂程度较高，处理起来较困难。从乡镇干部作为其他工作的执行者角度来看，乡镇干部在做农村工作时，尤其是在落实惠民政策时，如果法治思维欠缺，极易造成群众的不理解，加深干群矛盾。

二、乡镇干部法治思维运用中存在的问题

随着依法治国和法治政府建设在农村的深入推进，我国乡镇干部的法治观念不断增强，法治思维能力得到提高，基层治理法治化水平逐步提升。但与人民群众的期望相比，乡镇干部的法治思维能力在实践运用中还存在一些迫切需要解决的问题。

（一）法律知识匮乏，缺乏底线思维

底线思维也就是合法性思维，是指在行使权力的过程中，要以宪法和法律的基本价值、基本内容和基本程序为准绳，不能突破宪法和法律的底线。乡镇干部队伍中，法律科班出身的干部寥寥无几，又没有抓好继续教育培训和自学，系统的法律基础知识非常匮乏。同时，法律专业知识掌握不够。当前，乡镇职能部门、县级职能部门在乡镇设立的派出机构，如民政、国土、城乡规划等部门的工作人员对民政法律法规、国土资源管理法、城乡规划法、行政处罚法等相关法律法规掌握不够，对新修订的法律条文缺乏学习，一知半解，遇到新问题、新矛盾常常犯经验主义错误。如果不懂法就谈不上守法信法敬法，甚至有些干部懂法，也无视宪法和法律的权威，打法律的“擦边球”，钻法律的空子，以为能瞒天过海，因此走上职务犯罪的干部也不在少数。

（二）特权思想仍有残存，缺乏权利思维

权力是人民赋予的，对于乡镇干部来说，权利思维就是要在行使岗位职权时，全心全意为人民服务，时刻把人民群众的利益和合理诉求放在首位。但受几千年封建专制统治的影响，特权思想在部分乡镇干部中还留有余存，这些人重结果轻过程，重领导轻民意，重经验轻法律，为达到目的不惜损害人民群众的利益。此类权力野蛮事件在计划生育、征地拆迁、信访维稳等基层工作中最容易出现。

（三）人情观念重，缺乏规则思维

“英国法学家哈特认为，法律是一个规则系统，是‘初级规则和次级规则的结合’；德国法学家拉德勃鲁赫认为，法律是‘人们共同生活的一般规则的总和’；美国的庞德认为法律包括律令、技术和理想，德沃金认为法律包括规则、原则和政策。”［3］从上述著名法学学者的观点中，我们可以知道，规则是法律的核心要素，这说明法治思维是基于法律规则的一种思维方式。规则意识，主要指对各种规则的遵守和执行意识，是法治思维的具体体现。乡镇干部规则思维就是要在想问题办事情的过程中，严格按照法律和社会规则来办，杜绝找关系走后门，杜绝优亲厚友和包庇亲信，维护社会的公平正义。然而，受传统思维的影响，不讲社会规则的乡镇干部仍然存在，这些人习惯于升迁调动求人，生老病死求人，小孩上学工作求人等等，这种不良的社会风气反过来又助长了干部信权不信法，群众信官不信法，群众信访不信法，严重影响了社会公平正义的实现。

（四）重结果轻过程，缺乏程序思维

程序思维是法治思维的重要组成部分，是行政合法的重要保障。乡镇干部程序性思维就是乡镇干部在履行工作职责时必须要保证程序的合法性，行政管理活动中的时间要求、必经步骤及采用的方式和方法必须符合法律法规和政策的规定。然而在乡镇政府工作实践中，为了追求工作效率及贪图一时的方便，其行政管理活动违反程序的现象时有发生。其中，在行政执法方面表现的尤为明显，乡镇干部在行政执法工作中，常常出现不出示证件亮明身份、不按规定使用法律文书、不依法履行告知程序、执法顺序颠倒等问题。比如，在开展精准扶贫工作和低保评议工作中，根据文件要求，对贫困人口和低保人口必须在各自然小组人口密集处进行公示，但在实际工作中，一般都是象征性地公示，公告贴上去了拍张照就走人，也不告知群众什么时候贴，贴在哪，并询问群众的意见。这些投机取巧的办法看起来节省时间，提高了工作效率，实则暴露出乡镇干部法治思维的匮乏，为后续的工作埋下了严重的隐患。

三、培养乡镇干部法治思维的对策建议

（一）加强学习培训，增强法律知识储备

如果法律知识匮乏，就谈不上法治思维的运用。要培养乡镇干部的法治思维，首先要多措并举提高乡镇干部的法律知识储备。在学习内容上，要兼顾全面性、针对性与实用性。既要学习宪法、民法、行政法和行政诉讼法等法律基础知识，又要结合部门的职能特点，干部的实际情况，学习法律专业知识。在学习培训的方式上，要讲究方法的多样性、新颖性和有效性。一是在党委中心组、党政联席会议和机关干部会议上加强学习，可以通过让干部轮流讲课的方式加强对法律知识的学习，以增强学习效果；二是通过聘请党校法学专家学者来乡镇讲学、普法的方式加强对乡镇干部的法治教育，尤其可以加强对新修订和新颁布的法律法规的学习；三是定期聘请司法部门法治实践经验丰富的领导干部下乡上法治课或组织干部集体前往司法部门教育中心听课，通过参观警示教育基地提高干部的法治意识，增强底线思维，并督促干部写好心得体会，集中张贴，以增强警示作用。四是加强对学习效果的考核，通过考试甚至背诵的方式进行检测，并以此作为干部年度考核、提拔重用的依据。

（二）加强宣传教育，浓厚法治氛围

一是要加强普法教育，提高人民群众的法治意识。受历史条件的限制，我国农村群众，尤其是中老年群众的知识水平普遍都较低，法律知识匮乏，法治意识薄弱，不会寻求法律途径解决生活中遇到问题和矛盾。通过广播宣传、专家宣讲、正反面案例教育、微信发布宣传等多种途径对人民群众进行普法教育，可以增长群众的法律知识和提高群众的法治意识，从而提高群众的维权意识，以此来倒逼乡镇干部学法用法，切实提高运用法治思维方式解决问题的能力。二是用身边人说身边事，对工作中积极运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的干部进行通报表扬。反之，对工作方法简单粗暴，有违反法治文明行为的干部进行通报批评，通过正反案例对比来提高干部的法治意识。三是运用微信平台让乡镇干部积极关注法治文明相关公众号，定期发布法治名言警句、典型案例、法治小故事等，浓厚法治氛围。

（三）完善乡镇法律法规，提高立法科学性

“乡镇政府的职能主要体现为社会综合管理职能、经济职能和公共服务职能。”［4］随着社会经济的发展，乡镇政府实际上承担着很多上级政府以及职能部门下派的执法任务，行政执法已经成为乡镇干部依法行政的主要内容之一。但乡镇政府执法权却缺乏法律的保障，执法人员只能被动执法，通过劝阻、联系具有执法权的部门处理，并不能对违法行为直接采取强制措施，这就无形中增加了出现违法现象的风险。乡镇政府执法权界限模糊、执法依据不足、程序立法的缺陷要求立法机关必须完善乡镇法律法规体系，提高立法的科学性。

（四）压实责任，完善考核机制

试想，如果人们对自己的违法行为不用承担法律后果，不用对自己的行为负责，那么人人都可能成为犯罪分子。同样，对于乡镇干部也是如此，如果乡镇干部不用为在行使职权时作风野蛮，为了推进工作而不惜损害群众利益的行为担责，那么就会纵容干部的权力任性。因此，必须压实干部责任，严肃追责制度，对于违反宪法和法律精神，暗箱操作的干部必须受到法治的严惩。“近年来，我国对问责制进行了有益的探索：如2002年，颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》；2006年，颁布 《公务员法》，以法律的形式明确了问责制，使得问责法制化。”［5］要进一步加强问责制度的完善与实施工作。同时，在现行政绩考核体系中应补充与完善法治考核指标，建立相关考核制度，以培养乡镇干部法治思维。考核的内容应该包括政务信息是否公开、重大行政决策事项是否组织听证、行政执法的程序是否规范等相关内容。考核结果要与乡镇干部晋升、奖惩和物质奖励挂钩，使法治思维成为干部主动、自觉的惯性思维方式。

（五）加强监督，重视法治实践

权力来自于人民，乡镇干部在行使行政权时必须主动接受人民群众、新闻媒体、人大政协、纪检监察和司法机关等多主体监督。一是要加强决策监督，摒弃“家长制”和“一言堂”作风，贯彻民主集中制原则，提高决策的科学化和民主性。二是要加强对乡镇干部的法律监督，对乡镇干部在服务基层群众时违背宪法和法律的行政行为要勇于检举揭发，经调查属实的要依法严惩，确保依法行政。三是要加强对政务信息的监督，看政务信息是否公开透明，人民群众的知情权是否得到维护。乡镇干部对招投标、低保评议、精准扶贫等和群众利益息息相关的决策部署要做到公开透明，及时公布。四是要畅通法律救济渠道。在行政行为实施的同时，要畅通行政复议、行政诉讼等有关法律救济途径维护人民群众的合法权益，以监督基层干部的行政行为。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［DB/OL］中国共产党新闻网.http://cpc.pe ople.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

［2］殷啸虎.法治思维内涵的四个维度［J］.毛泽东邓小平理论研究,2014,(1).

［3］刘褕.法治思维的三个面向及要求［J］.安徽行政学院学报,2015,(6).

［4］龙镇湘.乡镇政府执法权问题研究［D］.桂林：广西师范大学,2016.

［5］黄春英.提高领导干部法治思维能力［J］.党史文苑,2013,(14).

梁丽华（1987—），女，江西理工大学马克思主义学院硕士，研究方向为思想政治教育理论研究；尹嫒琳子（1991—），女，江西理工大学马克思主义学院硕士，研究方向为思想政治教育理论研究；程喜中（1964—），男，江西理工大学马克思主义学院教授，硕士生导师，研究方向为思想政治教育理论研究。（江西赣州 341000）

［责任编辑：上官涛］