浅谈地方立法引领推动改革发展面临的困难及对策

熊文瑾

浅谈地方立法引领推动改革发展面临的困难及对策

熊文瑾

法治建设作为地方经济发展的法律保障支柱，是立法活动是实现法治的前提和基础，也是引领当地推动经济社会发展的正能量。针对地方立法在改革发展中引领推动作用面临的新情况，诸如：地方人大立法权扩大、立法主导作用待加强、法规草案审议质量待提高等，因此，有必要加快推进地方科学立法进程，加快形成完备的法律规范体系，加快完善地方立法措施，以促进地方立法在改革发展中的科学决策作用，发挥其引领和推动作用。

地方立法；改革发展；困难对策

法治建设为经济社会发展提供法治保障，地方各级人大的立法活动为地方法治建设提供前提和条件。我国既要实现全面推进依法治国的伟大蓝图，又要实现全面深化改革的宏伟目标，需要对立法与改革两者之间关系进行协调处理。习近平总书记指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划……使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”，如何协调立法与改革的关系，既是当前面临的实践问题，也需要进行理论研究。

一、地方立法引领推动改革发展意义重大而深远

随着各地全面深化改革的进一步推进，经济社会变化越来越快，地方立法应在法治建设和地方改革中发挥其应有的作用，使地方改革与地方法治建设两者相得益彰，相互促进。目前，地方立法较多处于回应地方实践、总结地方发展经验与解决出现不足的局面。这与法律的滞后性有关，但是，地方立法应该主动谋划地方经济社会发展，前瞻性地对当地改革发展进行规划，也就是地方立法要积极引领和推动地方的改革发展。这样，地方改革发展才能体现出法治思维，按照法治方式有序进行，从而进一步推进地方的全面深化改革。

二、地方立法引领推动改革发展面临的新情况

当前，改革发展新形势下地方立法面临着许多新挑战，并呈现出新的特点：一是随着《立法法修正案》的实施，地方人大立法权有序扩大，新增立法权的市级立法能力有待提升。随着改革发展进程进一步深化，利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，全面赋予设区的市地方立法权，从以往49个较大的市，覆盖所有284个设区的市，地方立法过程中必须统筹协调好不同利益主张和利益关系，作为地方最高权力机关的人大及其常委会，也面临着巨大的挑战，立法难度越来越大；二是人大立法主导协调作用发挥仍然较弱。《立法法修正案》第五十一条规定，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。从目前地方立法实践看，立法资源的有限性与改革发展工作的紧迫性、改革发展实践的广泛性之间的矛盾明显，地方人大代表参与立法活动主要存在机制不健全、渠道不通畅、主体作用发挥不明显等问题。法规的制定与修改过程中，代表参与程度还远远不够，对立法效率提出了很高要求，立法节奏越来越快。三是法规草案审议质量有待提高，常委会对法规草案的审议，是法规颁布实施前的最后“关口”，审议水平的高低，直接关系着地方法规的质量。具备法学专业研究队伍人才缺乏，审议组成人员结构不优，发言质量不高，会期研讨时间短，审议意见公开透明度有待加强等问题，都影响着法规草案审议质量的提高。

三、地方立法引领推动改革发展中的作用应采取的对策

（一）完备法律规范体系，推进地方立法科学化

认真研究本地实际情况，将本地改革实践与外地做法进行比较研究，对本地深化改革进程进行充分了解与深刻理解，在科学鉴别与真实评价上对本地改革实践进行法律能动设定和理性选择。法律是一种文化的表现形式，如果不经过地方本土化过程，就不可能融入本地文化。全面深化改革背景下的地方立法，是地方制度的创新与重构，为当地改革成果创造结构前提和思想基础。要坚持立、改、废、释和授权方式并举，加快富有地方特色的重点领域重点环节的立法工作，深入推进科学立法、民主立法，进一步完备地方法律规范体系，实现民主立法、科学立法。

1.要加快地方重点领域及重点环节的立法工作。地方各级人大要围绕中央 “四个全面”战略布局、“五位一体”的总体布局，按照中央提出创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，对正在发生和即将发生的深刻变化，进行法律确认和容纳。要进一步推进地方重点领域及重点环节的立法工作，引领、推动和促进当地的改革发展进程。要根据党执政理念和执政精神，进一步完善地方各级人大常委会的立法规划，在统筹推进民主科学立法工作中，深入体现和切实落实中央“五大发展”最新理念，不断提高地方人大的立法质量和立法效率。

2.要推进地方民主立法及科学立法水平。要坚持各级地方党委对地方立法工作的绝对领导权，对地方立法工作中确立的重要立法项目，以及地方立法面临的重大现实问题，必须坚持地方人大常委向所在当地党委请示报告制度，按现行程序制度做好地方立法相关工作。同时，要保证地方重要改革发展举措贯彻落实到当地人大的立法活动中，要注意深化改革与法治建设之间的同构性与兼容性，对于地方改革试验区进行必要的机理调适，防止出现改革与法治之间的变异。

3.要进一步完备法律规范体系。法治建设是改革的时代精神折射与反映。地方立法是当地社会、经济、政治、文化机制的调整和变革，立法要在规范、引导保障、推进地方改革方面发挥积极作用，要惟科学、理性与发展的观点来统筹改革与立法之间的关系，以改革、法治的气魄、胸襟和责任担当，努力提高地方立法质量与效率，使其渗透先进、规范、科学的理念，提高地方立法工作的有效性、精准度、针对性，推进地方法治。要落实科学立法、民主立法、依法立法的要求，统筹各地地方性法规制定、地方性法规修改以及地方性法规废止等工作，明确地方性法规的授权范畴，落实法规清理、法规备案等工作。要不断完善各级地方立法体制机制，进一步发挥地方人大及其常委会在地方立法工作的主导作用，健立健全有立法权的地方人大引领当地立法，主导地方立法，明确各级地方人大的立法权限，从宏观地方体制机制及微观地方立法程序上，防止地方在立法活动中存在部门利益化的倾向，打破狭隘的地方保护主义法律化的桎梏。要完善及明确地方立法流程，提高立法过程中的程序意识，加强地方人大对地方立法工作的协调工作能力，增强地方人大对各部门在立法活动中的组织能力，健全地方立法的法律起草、法律听证、立法协调、立法审议机制等，提升地方立法的精细化水平。

（二）通过地方立法程序使改革发展决策更加完善科学

当前，全面深化改革与全面依法治国处于同步的关键期。地方立法在引领和推动地方改革发展的同时，地方改革发展也反过来对地方立法进行倒逼，推动上层建筑的构建，两者相互促进、相互补充。在地方法治建设框架内，推进地方改革发展实践，需要更加注重从整体制度上考虑，从地方性法规上解决地方改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题。地方立法严格按照中央“四个全面”战略布局的要求，当面临新的社会实践时，主动加强和改进地方立法工作，用地方良法促进地方改革，实现地方立法与地方改革发展决策互相衔接,使地方改革发展决策更加完善、更加科学。改革开放以来尤其是近些年来，对于如何通过立法来使改革发展决策更加完善、更加科学，各地实践中已经积累了比较丰富的经验。

1.确保地方重大改革发展举措于法有据，不允许改革活动任意冲破法律底线，保障法律的稳定性及威严，不允许以没有当前法律条款为理由，而妨碍地方改革发展。如：在地方立法过程中，突出地方立法的预期性及前瞻性，为今后的地方改革发展预留必要的发展空间。法治应该成为地方人大设计制度的价值标准和立法指导思想，面对地方治理日益丰富和扩大的选择机会，通过加大地方立法工作力度，对行为和社会进行灵活调节及效率化组织。对于属于改革中试验行动的范围，地方改革发展制度怎么进行设计，怎么进行改革，地方立法必须要有前瞻性和预见性，为将来预备必要的空间。

2.重视地方基层一线干部群众的意见。法意本身就是人民意志的体现，地方立法活动根基在于人民，目的也在于人民。要征求当地各阶层人群的意见建议，地方立法机关对人民群众的意见建议要认真审议，进一步完善地方改革发展决策体制机制，将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，使地方立法真正体现当地人民的整体意志和根本利益，两者高度融合、完全一致。

3.及时进行地方立法。当地方改革发展决策与现行地方性法规出现不一致的情况，尽快启动地方人大主导的法规修改程序，以科学理性的精神对全面深化改革进行总结，确保地方改革发展不因为存在法律障碍而无法进行或者是违法进行，对于通过地方实践已经证明较成熟的改革发展经验，如：各地先行先试区的切合实际的具体改革发展举措等，应当尽快在上层建筑方面有所反映，将其上升为法律层面，这样就不会在抽象和稳定的法律与具体运动的社会变革之间束手无策，这样才能为地方改革发展提供法律支持和法律保障。要及时废止现行地方性法规中已落后时代发展的规范性文件，特别是明显不符合深化改革和当地经济社会发展需要的规范性文件，对于那些地方性法规立改废释的启动条件暂不成熟，但当地改革实践又迫切需要的情况，应当积极主动向上级争取先行先试的政策，解决目前地方法律依据不足的问题。

（三）地方立法为改革发展提供坚强有力的法治保障

地方改革发展是地方立法的动力源泉和实践基础，地方改革发展实践为地方立法提供法律运行的实在环境，必须紧跟地方改革发展的时代节奏和步伐，推动地方立法工作，对地方改革发展及时做出回应,为地方改革发展提供坚强有力的法治保障。地方改革与地方立法由于各种原因，存在这样或那样的冲突，实际上两者不可分割。要通过地方性立法来确认改革发展成果，推动地方社会发展进步，地方改革与地方立法同时进行，可更好的实现地方的发展，更好的实现地方有效治理。这也是地方改革与地方立法的目的。在实践中，地方法律缺乏应有的权威也是事实，因此依靠地方立法保障地方改革发展、促进地方改革发展，实现地方科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其现实意义十分重大。

首先，必须以“社会主义核心价值观”作为地方立法的根本价值追求。为实现这个目的，必须坚持中国共产党对地方立法工作的绝对领导，实现地方民主立法与科学立法的总体要求。其次，要在现行法律允许的范围内制定地方性改革发展政策，地方改革发展主张必须在法律框架内实行，同时将其上升到立法层面，使地方性法规宏观结构统一、和谐、协调,从而建立与地方改革发展相适应的地方制度，并在地方各级国家机关和人民中间得到普遍遵行，这样才能提升法律的威信和政府的公信力。再次，地方立法必须符合地方改革的本质和地方发展规律，与时俱进，充分考虑当地现实条件和当地的现实需要，符合当地人民自身利益，兼顾长远利益，实现社会正义，促进当地的发展与进步。最后，地方性立法必须先行先试，必要时应当将地方改革发展实践推向法制变革的前沿。地方实践已证明为正确的经验作法要成为地方立法的关注对象，必须要用法律的形式将它们肯定下来，巩固当地社会主义现代化建设实践和改革开放的成果，使其获得形式正当的合理性。同时，要特别注意法治的超前性，将现有改革成果上升法律时需要超越现实，具有一定的超前性，无论在法规的制定还是立法规划方面，都要面向未来、面向当地法律法规发展的趋势，面向改革发展的需求。

［1］李步云.依靠法治保改革促改革［J］.学习时报,2016.

［2］何渊.论区域法律治理中的地方自主权［J］.现代法学，2016,(1).

［3］李林.从治国理政的战略高度深刻把握“十三五”时期法治建设［J］.北京联合大学学报（人文社会科学版),2016,(1).

［4］吴汉东，汪锋，张忠民.“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心［J］.法商研究，2015,(3).

［5］肖明.“先行先试”应符合法治原则——从某些行政区域的“促进改革条例”说起［J］.法学，2014.

熊文瑾（1985—），男，江西省社会科学界联合会助理研究员，硕士，研究方向为法学。（江西南昌 330006）

［责任编辑：朱晨光］