南海形势稳中有忧

徐晓天(中国现代国际关系研究院海洋所所长)

2017年，南海局势整体趋缓，地区合作势头显著抬升。但在表面的平静下，存在着两个重要的变化：一是南海问题从局部的主权问题上升为整体性的海权问题；二是域内矛盾仍然存在，并将从根本上影响南海的稳定局势。这种变化将加大中国南海维权，乃至建设海洋强国的挑战。

一、南海问题由局部主权之争上升为整体海权之争。自2012年“黄岩岛事件”以来，尤其是2013年初菲律宾提起南海仲裁案以来，中国与菲律宾、中国与越南在南海问题上的主权和主权权利之争一直主导着南海局势的发展。尽管美国从外交和军事领域不断加大对南海问题的介入力度，但相比较而言，中菲矛盾(突出表现为围绕南海仲裁案展开的一系列发展)可谓是当时的主要矛盾。2016年7月，南海仲裁闹剧落幕，中菲关系开始全面改善，中越也巩固了管控海上矛盾的共识，南海局势快速趋于稳定。但是，以美国为首的一些域外大国，为牵制中国海上崛起，不断搅浑南海。中国与以美国为首的一些域外大国的海权矛盾成为当前南海问题的主要矛盾。具体表现在如下方面：

第一，有关域外大国延续以往战略框架。美国特朗普政府对奥巴马政府“亚太再平衡”和南海政策框架有所延续，并且更加注重实效，强调“以实力求和平”，对美国军方及地区盟友倚重增强。加上日本一直推进南下，澳大利亚持续北上，印度积极东进，域外大国的利益仍将继续汇聚南海地区，南海问题将是这些国家抑制中国崛起的长期抓手。

第二，有关域外大国加强南海战略协调。近年来，随着中国加大东海和南海维权力度，以及增强在印度洋的存在，美国、日本、澳大利亚、印度在双边和三边关系中不断加强战略协调。2017年11月，美国总统特朗普在其首次东亚之行中抛出“自由与开放的印太”战略构想。11月12日，美国、日本、澳大利亚、印度外交高官在马尼拉首次举行“印太四边磋商”，讨论“在自由和开放的印太地区增进繁荣和安全的共同愿景”，提出“维护印太基于规则的秩序，包括航行和飞越自由、尊重国际法及和平解决争端;协调印太地区反恐和海上安全努力”，并“将继续讨论”该议题。11月13日，特朗普与印度总理莫迪举行会谈，讨论了两国对“自由和开放的印太地区”之共同承诺； 特朗普、澳大利亚总理特恩布尔和日本首相安倍晋三举行三边会谈，强调“一道促进自由和开放的印太地区的重要性”。尽管此次磋商暂未上升至首脑层级，但表明其在以往双边、三边基础上已着手四边战略协调。

第三，软硬两手加大对华行为规制。一方面，继美国2014年由泛泛支持制定“南海行为准则”(COC)转向提出COC应包括危机处理程序等内容后，美日2017年8月“2+2”磋商声明明确提出，“期盼缔结有意义、有效和具有法律约束力的准则”。鉴于中国与东盟国家2018年初将开展COC案文磋商，美日等国或在具体条款和文件性质上继续做文章。另一方面，有关域外大国在以“航行自由行动”为代表的军事行动上呈现出美国常态化行动、美日协同行动、其他有关盟国或伙伴国跟进的趋势，变相坐实南海仲裁结果。例如，美国特朗普政府制定长期性、常态化南海“航行自由行动”计划；美日军舰首次同时停靠越南金兰湾，商定协同提升南海国家海上安全能力；澳大利亚海军编队赴南海地区开展近30年来最大规模的军事交流。

二、中国与域内国家矛盾仍将从根本上制约南海的稳定与合作。随着美国特朗普政府对东南亚重视程度有所降低、菲律宾杜特尔特政府改变前任对南海问题的处理方式，越南、马来西亚、印尼等与中国正面对抗的动能明显下降，但其南海权利主张并未变更，伺机加强对所占岛礁和有关海域实际管控的动能仍然较强。这将深刻影响中国与有关域内国家之间的互信与海上合作，并可能在特定的战略大环境下再次爆发危机。有关域内国家在这方面的具体表现如下：

第一，仍然坚守其固有的权利主张。南海其他国家虽然没有像美国、日本、澳大利亚那样频频提及南海仲裁结果，但仍然不时表态反对中国的断续线主张，坚持依据《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)声索权利。例如，印尼海洋事务统筹部长卢胡特2017年4月表示不承认断续线；马来西亚外长阿尼法10月称中国的南海主张不符合包括《公约》在内的国际法；以前外长德尔罗萨里奥、最高法院大法官卡皮奥、众议员阿勒哈诺为代表的菲律宾国内反对势力，频频攻击杜特尔特搁置仲裁结果的立场，要求其在中菲双边磋商中讨论执行南海仲裁的问题。

第二，谋求强化对有关区域实际管控。2017年4月，菲律宾防长洛伦扎纳非法登陆中业岛，宣布拨款16亿比索(约2.2亿人民币)在该岛修建发电厂、污水处理系统和渔港，修缮该岛机场跑道及提高驻军生活条件；5月菲律宾西部军区启动准备工作，目前正在建设大型军舰泊靠设施，预计2018年初完工。越南除了持续推进所占岛礁的建设外，2017年6月一度允许外国钻油船赴中国“万安北-21”区块作业，7月延长印度公司在其所谓“128”区块(部分位于断续线内)内的勘探许可，意欲趁机扩大侵权。2017年3月，马来西亚决定年内更换多艘老旧军舰，以应对南海局势。2017年4月，印尼宣布将把廖内群岛打造为该国经济外交中枢，7月将纳土纳群岛附近海域命名为“北纳土纳海”， 不断推进该群岛海军基地建设和军力部署。

第三，倚傍域外大国与中国抗衡。目前，南海周边国家虽然总体上采取“大国平衡”策略，但在南海问题上仍仰仗域外大国，尤以越南为甚。越美、越加、越澳2017年11月分别发表联合声明，要求所有南海声索国依据《公约》澄清海洋主张，完全尊重法律和外交程序，以及尽早缔结有效、具有法律约束力的“南海行为准则”。美国推进落实奥巴马时期提出的“东南亚海上安全倡议”，向越南交付1艘“汉密尔顿”级巡逻舰和6艘快速巡逻艇。日本决定援助越南6艘新造巡逻船、提供384亿日元(约23亿人民币)贷款，提升其海上执法能力；援助菲律宾1万亿日元(约300亿人民币)，提高其海上执法能力和打击毒品犯罪；交付马来西亚2艘巡逻船。印尼则请求日本援助6艘巡逻船和6部二手海事雷达。

综合来看，尽管在中国的积极努力下，南海局势趋于稳定，但固有矛盾、新兴矛盾日益叠加，中国面临的挑战依然较大。鉴此，中国应着力加强与有关域外大国的战略沟通，完善危机管控机制，并通过推进构建新型大国关系，及时化解域外大国在南海问题上对中国的“战略合围”。同时，中国应与东盟国家健全南海问题磋商机制和危机管控机制，在双边合作中推进海上互联互通建设，在南海沿岸国合作中先行探讨共同开发南海渔业，以及海洋防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究等功能性合作，使南海局势行稳致远。○