农民工就业的法律援助及保障机制的完善思考

单森林 俞志褕 陈 罡

农民工就业的法律援助及保障机制的完善思考

单森林 俞志褕 陈 罡

农民工在就业过程中权益容易被侵犯，如何保障农民工就业中的合法权益是社会各界普遍关注的问题。通过从定义及特征、法律援助措施、法律援助的不足、保障机制的不足等四方面对农民工就业的法律援助现状进行阐述，对法律援助的必要性进行分析，在此基础上对法律援助的保障措施提出建议。

农民工；就业；法律援助；保障机制

一、农民工就业的法律援助现状

（一）农民工的定义及特征

所谓“农民工”，实际是指“身在城市从事非农业工作的农业户口的工人”。［1］农民工根据标准不同，可以做出多种分类。根据年龄标准可分为青年农民工、中年农民工、老年农民工；根据时代不同标准可分为第一代农民工、新生代农民工；根据“流入地嵌入”程度的标准可分为两栖农民工、移民农民工、打工农民工、无根农民工。［2］尽管依标准不同分类而有所不同，当前的农民工有如下特征。

1.年龄上的中青性。如在江西省城市务工的农民工，其年龄一般在18至60岁之间，于中年、青年者居多，且男性占比较多。

2.身份具有过渡性。尽管城镇化的发展，让不少农民工转变成了城市人，但也有不少农民工从身份认同的角度而言，其更倾向于认同自己是“农村人”，城市对其而言，其心理认同是“过客”，归根农村是必然的结果。

3.职业的流动性。从职业分析，第一代农民工恰逢我国城镇化建设蓬勃发展时期，第一代农民工从事建筑行业者居多，而新生代农民工就业于城市的建筑、运输、快递、餐饮等多个行业。互联网等新兴媒体的出现，各行业的更替频率加快，农民工职业流动频率也在加快。

4.地域的边缘性。尽管农民工常年在城市打工，但是其医疗、养老等都还是按着农村的政策执行，并未享受到与城市居民同等的待遇。

5.权益保护的脆弱性。大多数农民工，尤其是第一代农民工自身法律意识比较淡薄，依法维权能力较弱，其合法权益很容易被侵犯，引发了一些群体事件。

6.收入的不稳定性。大多数农民工因职业流动性大等多方面因素的影响，收入不稳定。同时，大多数农民工的工资水平较之于城市在岗职工的平均工资而言，处于偏低状态。

以上特征也反映出对农民工进行法律援助并提供保障措施的复杂性和必要性。

（二）农民工就业的法律援助措施

当前针对农民工就业中的法律援助措施，以江西省为例，主要是国务院出台行政法规和系列规范性文件，地方配套落实，同时地方结合本地实际情况出台更为具有针对性的措施予以保障。

1.国务院出台了行政法规和系列规范性文件。2003年国务院为保障经济困难的公民获得必要的法律服务出台了 《法律援助条例》。自2006年始，国务院就农民工就业及有关问题先后出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5 号）、《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发 〔2014〕40号）、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）等规范性文件。

2.江西省出台了配套规范性文件。为保障经济困难和其他符合法定条件的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，根据国务院《法律援助条例》和有关法律、行政法规的规定，结合江西省实际，制定了《江西省法律援助条例》，并于2014年1月1日起实施。自2006年始，江西省人民政府依据国务院的规定，结合本地实际，先后出台了《江西省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》（赣府发〔2006〕25号）、《江西省人民政府关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》（赣府发 〔2015〕27号）、《江西省人民政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》（赣府厅发 〔2015〕48号）、《江西省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（赣府厅发 〔2016〕33号）等规范性文件。

3.江西省出台了结合地方特色实际的系列规范性文件。自2005年开始，中共江西省委、省政府及省人社厅结合江西省情出台了更具有针对性的系列规范性文件。如：《中共江西省委江西省人民政府关于构建和谐劳动关系的实施意见》（赣发〔2015〕21号）、《江西省人民政府关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（赣府发 〔2015〕36 号）、《江西省劳动和社会保障厅关于印发〈江西省建设领域农民工工资支付管理暂行办法〉的通知》（赣劳社劳〔2005〕13号）。

自2015年以来，国家以及地方都更加重视农民工问题，对农民工就业中的问题从开始关注建筑领域的欠薪问题转变为对劳动关系、返乡创业等就业问题的全面关注。同时，《法律援助条例》在位阶上也只停留在行政法规和地方性法规层面。

（三）农民工就业法律援助措施的不足

尽管国务院及各省都出台了一系列的规范性文件对农民工的合法权益进行保护，但对农民工就业在法律援助措施方面仍然存在不足：

1.农民工就业法律援助措施较少。虽然《江西省法律援助条例》“第二十六条法律援助主要包括下列形式：（一）法律咨询、代拟法律文书；（二）刑事辩护、刑事诉讼代理；（三）民事诉讼代理、行政诉讼代理；（四）仲裁代理、调解代理以及其他非诉讼法律事务代理；（五）公证援助、司法鉴定援助；（六）法律、行政法规规定的其他形式。”但是该条例针对的群体是经济困难人员，不完全针对农民工。在现实中，针对农民工就业中的法律援助措施及形式仅限于律师或法律工作者在仲裁阶段的法律咨询、文书代写等法律援助措施。对于非诉方面以及涉及有关部门配合维权方面，措施较为欠缺。

2.农民工就业法律援助措施范围较小。一是从事法律援助措施的人员较少。虽然依《江西省法律援助条例》第二条规定“法律服务机构包括律师事务所、基层法律服务所、公证机构、司法鉴定机构等。法律援助人员包括律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人、法律援助机构工作人员和法律援助志愿者。”但当前从事法律援助措施的人员主要以少数律师和法律工作者为主体，其他部门人员较少涉及。二是被法律援助措施的事项少。根据《法律援助条例》第十条“公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：（一）依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（五）请求支付劳动报酬的；（六）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。公民可以就本条第一款、第二款规定的事项向法律援助机构申请法律咨询”，涉及农民工法律援而言主要是：（一）、（二）、（五）、（六）四项。 三是接受法律援助措施的人员范围小。《江西省法律援助条例》第二十一条“经济困难证明应当载明申请人家庭人口、就业状况、家庭财产、家庭人均收入等信息，由申请人住所地或者经常居住地乡镇人民政府、街道办事处出具”，农民工是在外务工群体，有些农民工在就业中需要法律援助，但其未必符合经济困难的标准。同时，农民工常年在外务工，需要回乡开具证明来证实经济困难，这就限制了被援助的范围。

3.农民工就业法律援助过程未全覆盖。当前，农民工就业中的法律援助主要体现在纠纷阶段，也就是事中处理阶段，但是在事前预防、事后跟进等方面的措施及力度却十分缺乏。

（四）农民工就业法律援助保障机制的不足

农民工就业法律援助措施存在不足，究其根源在于其缺乏保障机制。这种保障机制涉及到立法、司法、行政等多个部门。当前的保障机制主要存在如下问题。

1.在立法上，没有对农民工进行界定。目前没有法律对农民工的概念进行界定。《法律援助条例》和与其配套的地方性法规，也只是针对困难群众，并非针对农民工。

2.在司法上，对农民工保护力度不强。如拖欠农民工工资，虽然有刑法保障，但在现实中，启动刑事程序并不容易，且在刑事程序中，针对农民工缺乏有力的法律援助措施。同时，即便是在劳资纠纷案件中，农民工胜诉，申请强制执行，遇到负债累累的企业，仍然存在找人难、执行难问题。

3.在财政上，对农民工就业法律援助的资金支持较少。当前，鲜有有关政府及其部门出台强有力的措施进行专项资金支持。法律服务是一项专业性强、收费较高的服务工作，强有力的法律援助措施需要专项资金的支持，才能确保落实到位。

4.在监督上，缺乏对轻微侵权措施的责任追究机制。如对于拖欠数额较小的农民工工资等轻微违法行为，有关部门追究力度并不大，积极性不高，这让少数农民工对于轻微的侵权行为只能忍气吞声，从而放纵了违法群体。虽然产生这些问题的原因多种多样，但究其根源却是监督及责任追究机制不健全。

5.在队伍建设上，法律援助队伍建设较为单一，未做到全覆盖。当前针对农民工就业中的法律援助队伍建设较为单一，并未形成合力。目前法律援助队伍建设以司法部门牵头，律协组织配合，公安、工商、人社、卫计委、不动产登记、金融系统等有关部门未形成联动体系。

二、对农民工就业进行法律援助的必要性

从大的方面而言，对农民工就业进行法律援助是加强创新社会管理的重要举措，是法治国家建设的题中之义，更是实现社会公平正义的助推器。从小的方面而言，对农民工就业进行法律援助是做好服务农民工就业工作，让其共享社会改革发展成果的必然措施。

（一）是做好农民工服务工作的需要

截止2016年统计数据表明，全国共有农民工2亿8171万人，江西省农民工总量1181.6万人。其中，外出农民工813.3万人；本地农民工368.3万人［3］。该比例占全省总人口的四分之一，占全省就业人口近二分之一。众所周知，就业是农民工最为关心与贴切的问题，提供法律援助有助于保障农民工合法就业，这是法治社会中做好农民工服务工作，让其享受社会改革发展成果的题中之义。

（二）是确保社会和谐稳定的需要

以江西为例，农民工队伍占全省就业人口近二分之一。农民工群体的稳定关系着社会稳定。但农民工队伍的稳定很大程度上取决于该群体的就业是否得到合法保障，就业后待遇能否得到落实，遇到侵权后其合法权益能否得到维护。不少农民工引发的社会群体事件，均系因农民工合法权益得不到及时的法律援助所引发。法律援助措施如果从源头开始介入，必然会有助于理顺农民工就业中的法律关系，预防社会群体事件的发生，使农民工这个群体能够得到法律的保护，进而确保整个社会的和谐稳定。

（三）是法治社会发展的需要

当前，通过法律层面对农民工合法权益进行保护的力度仍然较弱，这也是农民工问题一直存在并被重视的根源之一。法治社会是全社会的法治，法治社会的发展需要全员参与。对农民工进行法律援助，有助于农民工增强法律意识，运用法律维权，也有助于提高用工单位的法律意识，依法依规用工。这是我国法治社会发展的需要，也是我国法治社会发展的必然。

三、农民工就业的法律援助措施及保障机制的完善思考

农民工就业是一个长期存在并发展的问题。只有不断加强和完善才能有助于维护和保障农民工合法权益，才能有助于维护社会稳定，实现国家的长治久安。针对前文中存在的问题，如何进一步丰富农民工就业的法律援助措施，完善其保障机制，本文就此问题重点以江西省为例对此提出几点思考意见。

（一）健全法律援助措施方面的思考

1.拓展法律援助范围。对农民工就业的法律援助不仅仅体现在法律咨询方面的援助，还应在涉及农民工就业的非诉业务、调查取证、申请工伤认定、参与诉讼等方面提供援助，不仅在仲裁程序中提供援助，还需在民事、刑事诉讼等方面提供法律援助，使援助方式实现多样化，援助过程全覆盖。同时还可以拓展参与法律援助的主体及人员范围，使其不仅仅局限于律师、法律工作者等人员。

2.拓宽法律援助渠道。在充分利用和发展传统渠道进行法律援助时，要不断拓宽以互联网等新兴媒体为媒介的社交渠道。可借鉴江西《新法制报》的“公益律师群”、“公益律师进社区”等QQ群和活动。有关部门可以联合媒体开辟“农民工律师援助群”等QQ群和微信群。拓宽法律渠道应贴切实际，使农民工能接受、乐意接受。

（二）健全法律援助保障机制方面的思考

1.要在立法方面提供保障。当前法律援助渠道、范围受限，法律援助效果不佳，主要原因是立法保障不足。可以探寻对“农民工”的概念进行有限度的界定，在各单行法中通过修正案的形式出台相应的保障措施，使保障的权威性更高，如：以现有的《法律援助条例》为基础，对其进行修正，使其能够运用于农民工这一特定群体。只有在立法上着手，明确不同主体的权、责、利，才能为实现拓展法律援助范围及渠道提供法律保障。如面对僵尸企业［4］的情况，立法可以赋予执行层面直接将“老板”及股东列入失信名单，如此不仅可以在一定程度上逼出跑路的“老板”，还可以形成震慑力，使企业合法合规经营，减少对农民工合法权益的侵犯，同时也有助于诚信社会建设。

2.要在执行力度上提供保障。尽管国家出台了多项法律援助的措施，江西省也推出了“法银媒”执行平台，但落实到具体的执行层面，还会常出现“找人难、找财产难”等“执行难”局面。导致这些问题的原因很多，信息无法形成资源共享确是主要原因之一。要化解这些难题，可从建立大数据平台，实现公安及法院定位系统、发布系统在一定范围内共享，不动产、金融、交通、工商、司法、媒体、民政等平台在一定范围内的联网与共享，这种共享平台应该全域、全过程覆盖。法律援助只有实现这种全域、全过程覆盖才能产生实效。

3.要在激励监督机制上提供保障。法律援助措施难以落地生根，究其根源在于执行力上出了问题。另一个因素是人员的积极性不高。农民工工资被拖欠，涉案数额不大、人数不多的情况下，很容易被忽视，农民工合法权益易受损。面对僵尸企业等情况，在现实中“公司所负债务，公司无财产可供执行，又无财务账目或拒不提供财务账目”的情况普遍［5］。这就需要执行人员进行查证，由于工作量较大，执行人员主动做此项工作主动性不高，根源在于责任追究等监督激励机制存在缺陷。建议对此进行完善，从程序、时效、责任、奖励等方面进行制度设计，探寻内外激励监督机制。

4.要在人财物上提供保障。对农民工法律援助措施不到位，力度不够，一个重要原因就是人、财、物保障不到位。律师及司法人员是专业技术人员，也是稀缺资源。但对农民工法律援助保障是一个涉及范围广、涵盖内容多的工程，不仅仅是律师队伍及司法从业人员的事情，也是社会各界所需要普遍关注的事情。农民工法律事务专业性强、耗时长，建议可设立以国家及地方财政为主导，社会各界赞助的财政保障机制，建立联合工商、税务、不动产、人社、律协、保险及司法部门等全员参与的援助人员保障机制，建立固定场所、流动场所、互联网线上线下相结合的物质援助保障机制，这样才能为法律援助的落实提供基础支撑。

5.要探寻职业保险等新型法律援助保障机制。农民工群体权益极易受到侵犯，抗风险能力较弱，现实操作中工伤保险需要与其他社保项目一同缴纳，所以许多企业不愿意办理工伤保险，但一旦发生风险就缺乏抵抗力。有些企业购买了意外险，但意外险赔付比例较低。所以，建议积极探寻针对农民工群体的职业保险和担保的法律援助机制，在工伤保险与意外保险之间探寻出新的保险品种，使企业和农民工都能够接受。同时，建议有关部门要求股东用个人财产在一定范围内提供担保，以防范侵权行为。

综上，农民工就业的法律援助及保障措施是一项复杂而又值得深入研究的课题。随着社会经济发展，这一课题的研究必然会被重视。只要我们认真分析原因，积极主动回应社会期待，结合实际，一定能够探寻出更多更好的办法，切实保障农民工在就业过程中的合法权益。

［1］国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》.

［2］朱磊，雷洪.论农民工的分类及其转型［J］.社会学评论，2015，（5）.

［3］《2016年江西省国民经济和社会发展统计公报》.

［4］单森林，周丹.现行法律框架下追加跑路型僵尸企业股东为被执行人的思路探析——从一个执行案例说起［J］.青年时代，2015，（32）.

［5］2014年3月1日实施的《中华人民共和国公司法》.

单森林（1984—），男，南昌师范学院马克思主义学院讲师，兼职律师，宪法与行政法学硕士研究生，研究方向为法学教学与实践；（江西南昌 330032）俞志褕（1986—），女，南昌市青山湖区人民法院民三庭副庭长，法学硕士，研究方向为司法实践；（江西南昌 330029）陈 罡（1973—），男，南昌市新建区人民法院长堎法庭副庭长，研究方向为司法实践。（江西南昌 330100）

江西省社会科学规划项目“公共服务均等化视角下的农民工就业服务体系研究”（15GL06）

熊文瑾］