基层税务机关防范税收执法风险的思考

刘 颖 胡小荣 黄晓慧 涂 鹏

基层税务机关防范税收执法风险的思考

刘 颖 胡小荣 黄晓慧 涂 鹏

基层税务机关工作中存在税务登记管理、税款征收、税务行政处罚、税务检查等风险，如何强化税收执法，防范税收风险是一个很重要的课题，要从增强依法治税意识入手，加强业务学习，规范执法行为，加强执法监督，从而提高执法水平，防范执法风险。

税收；执法；风险；思考

近年来，全国吹响了“大众创业、万众创新”的号角，在地税机关也掀起了大力开展“二次创业”的热潮。然而创业在带来机会的同时，也伴随着风险。随着经济的迅猛发展、依法治税工作的不断推进、公民法治意识的提高、社会监督力量的加强，涉税行政复议、行政诉讼案件数量不断增加，作为基层税收执法机关和人员，面对复杂的税收环境,在执法各环节都存在一定的税收执法风险。切实提高基层税务干部风险防范意识，严格依法治税，提高税收执法质量，已成为新形势下基层税务机关必须重视并亟待解决的问题。

一、主要的税收执法风险

（一）税务登记管理风险

实行“五证合一”后，基层税务人员仍要认真采集纳税人注册类型、经营范围、房产、土地、车船等税源信息资料，并准确录入管理信息系统，及时鉴定纳税人常用的税种、税目、税率、纳税期限、预算级次等内容，在纳税人税源信息资料发生变化时，及时修改房产、土地、车船等涉税信息。由于采集、录入等不及时或错误，将会导致纳税人无法正常纳税。在非正常户管理中，是否按照规定履行催报、核查、认定处理等程序，也是基层日常工作中主要存在的税收执法风险点。

（二）税款征收方面风险

为了完成税收任务，当期需要入库多少税款，就让纳税人申报缴纳税款，不仅使纳税人当期纳税申报失真，同时也违背了应收尽收的组织收入原则。有的税务人员对纳税人逾期办理纳税申报的违法行为不按照税收行政处罚自由裁量权的相关规定进行处罚，从而产生税收执法风险。在个体工商户定期定额核定工作中，是否严格遵守自行申报、核定定额、集体评议、定额公示等程序，核定定额是否做到同行业、同地段、同规模纳税人税务相当等，同样存在风险。

（三）税务行政处罚风险

由于税收执法人员千差万别，个人素质和业务水平的不同会导致对法律规范的理解偏差，从而产生税务行政处罚执法风险。主要表现在：在行政处罚时，就纳税人的违法事实和处罚依据等是否向纳税人履行告知义务，并告知其权利，行使自由裁量权时对相类似的违法行为是否按相同的执法标准执行等。

（四）税务检查（评估）风险

一是税收具体行政行为程序违法。税务机关干部在日常具体行政行为中，往往重实体、轻程序。二是对税法及相关法律的理解有偏差，引用法律法规不准确，执法质量不高。制作税务执法文书不严谨、不规范。

二、基层税收执法存在风险的因素分析

（一）内部因素

一是依法行政意识有待加强。国家提出依法行政以来，税务机关的依法治税意识得到加强，但目前仍有些干部凭习惯、凭经验执法。有些税收管理员明知程序不到位、操作不合法，仍心存侥幸心理，我行我素，不加纠正。在应用信息化征管软件后，操作漫不经心，导致系统数据失真、运行紊乱，造成虚假欠税和滞纳金，引起导致纷争，加大执法风险。

二是有些干部业务素质有待提高。为适应经济发展的需要，国家近年的税收政策变动频繁，有些干部没有及时进行学习掌握，在执法过程中经常出现错误，直接引发税收执法风险。

三是现行税法体系不完善。如：大量直接指导税收执法活动的规范性文件法律层次低，效力低，在司法审理过程中，即使是规章的效力也非常低，更谈不上一般规范性文件的法律效力实用问题，因而导致败诉的可能性大。再如目前推行的纳税评估方式，既没有明确的法律定位，又缺乏规范的操作规程，隐患较大。

（二）外部因素

一是市场经济的迅速发展加大了税收执法风险。目前市场主体多元化，生产经营方式多样化，纳税人偷逃税形式复杂化，且手段翻新、隐蔽性增强，这些都增加了税务部门税源监控和税务检查的难度，增大了执法风险。

二是税收行政管理相对人的维权意识和维权行为能力日益增强，通过法律途径，包括复议、诉讼、控诉等维护自身合法权益，已为越来越多的纳税人所接受和采用。

三是社会对税务工作的熟悉度和关注度增强考验着执法水平。各级党委政府对税收工作的要求越来越高，检察机关和纪检部门对税务行业的熟悉程度、关注程度也越来越高。税收工作任务重、责任大、矛盾多，成为一个高风险职业。

四是地方政府行政干预增加执法风险。地税部门，在税源、经费、部门间的协调配合等方面对当地政府的依赖性较强，政府为促进当地经济发展，违规出台优惠政策，干预税收执法；替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位，执法风险却最终由税务部门承担。

三、几点建议

税收执法是实体和程序的有机结合，在税收执法过程中，既要注重实体法的公正，同时要注重程序的合法，做到既重实质又重形式管理。笔者认为，防范税收执法风险要贯彻依法行政的精神实质，从增强依法治税意识入手，加强业务学习，规范执法行为，加强执法监督，从而提高执法水平，防范执法风险。

（一）增强依法治税意识

一是加强对依法行政政策的学习。基层税收执法人员要正确对待和行使法律赋予的权利，做到有法必依、依法行政，既切实履行法律赋予的职责使命，维护国家税收利益，又保护自身执法安全。

二是加强对税收执法人员的法律知识培训。定期组织执法人员更新知识学习培训和岗位练兵活动，练就业务功底，为应对和防范执法风险打下基础。为提高执法人员对法律知识的综合掌握，可采取聘请司法机关办案人员结合典型案例授课等方式，从理论和实务两个层面提高税务人员的法律知识水平。对于有一定法律基础和工作经验的工作人员，提供学习平台，鼓励参加律师资格考试，培养执法队伍中的专门法律人才，及时帮助处理税收执法中的法律问题。

三是加强对执法过错、违规违纪等行为处理规定的学习，税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加自觉地规范执法，有效减少和预防税收行政执法风险。

（二）加强业务学习，规范执法行为

税收政策的频繁变动，要求税务人员必须时刻加强学习，及时准确地理解掌握国家的税收政策，既为纳税人提供纳税辅导，也在税收执法过程中确保政策执行到位。在执法过程中，还要落实痕迹管理，提高证据意识。比如基层税务机关在对纳税人进行非正常户管理、个体户税款核定和开展纳税评估等行政执法时，要培养取证意识，履行告知义务要有告知书或笔录，进行处罚要取得证据并经当事人确认，严格按程序办理，不能有遗漏，同时妥善保管好相关资料。

（三）建立科学合理的内控机制，加强执法监督

一要深化征管改革，完善征管制度，建立起分权制约的运行机制。按照税收征管改革的要求，以风险管理为导向，全面实施税源专业化管理，强化岗位责任，实行征、管、查三分离，使权力得到合理分解配置，达到权力制衡，预防执法风险发生。

二要以制度管人、以制度约束人。根据税收法律法规的要求，在税收执法风险点基础上，抓好落实。基层税务机关也要定期开展税收执法督察工作，重点监督执法人员在执法过程中程序是否到位、政策适应是否准确、各类文书是否规范完整、在执法过程中是否始终贯彻公平原则等。

（四）加强社会监督，优化执法环境

一是加大税收宣传的力度。有效地利用电视、报纸、网络等媒体，普及税收法律知识，拓展税务公开内容，将纳税人关心的政策性减免税、个体定税和欠税管理实行全过程公开，增强税收执法工作的透明度，增强社会各界的依法纳税意识。

二是加大社会监督的力度。充分发挥社会监督员和人民群众的监督作用，使税收执法权的运行置于纳税人和社会各界的监督之下，从而营造“执法规范、服务优质、征纳和谐”的税收环境。

三是加强部门配合，取得地方政府支持，落实《税收保障条例》，营造相关部门积极配合的环境，充分发挥整体联动优势，共同维护税法尊严。

刘 颖（1974—），男，南昌高新技术产业开发区地方税务局局长，研究方向为会计与税收政策；胡小荣（1970—），男，南昌高新技术产业开发区地方税务局副局长，研究方向为会计与税收政策；黄晓慧（1975—），女，南昌高新技术产业开发区地方税务局业务科干部，硕士研究生，研究方向为税收政策及征收管理；涂 鹏（1987—），男，南昌高新技术产业开发区地方税务局计划财务科干部，研究方向为会计与税收政策。（江西南昌 330029）

熊文瑾］