县域经济与生态协调发展的探索——以国家生态文明建设示范县资溪县为例

李小红

县域经济与生态协调发展的探索
——以国家生态文明建设示范县资溪县为例

李小红

生态环境是人类生存和发展的基础，经济社会的发展不可超过环境的承载力。既要保护好环境，又要发展经济，县域是基础和关键。以国家首批生态文明建设示范县——资溪县为例，探索其保持生态与经济协调发展的主要做法、面临的主要难题，提出整合生态与经济协调发展、完善生态文明体制机制的建议，为探索我国生态文明体制改革提供一定借鉴。

县域经济；生态文明体制；生态产业；生态补偿

生态环境是人类赖以生存的基础，发展经济不能以牺牲环境为代价，要处理好经济发展和生态环境两者之间的关系。党的十九大报告提出了加快生态文明体制改革，建设美丽中国的宏伟构想，明确指出要推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。习近平总书记指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。江西作为全国首批全境列入生态文明先行示范区，应立足绿色生态这一最大财富、最大优势、最大品牌，创新发展理念，充分发挥生态优势，大力发展生态经济，形成强大的竞争优势，走出一条经济与生态协调发展的新路。县域是经济与生态协调发展的基础和关键。只有县域经济与生态得到协调发展，才会有全省的经济与生态协调发展。因此，本文以国家首批生态文明建设示范县资溪县为例，总结该县在探索经济与生态协调发展中的主要做法，分析其面临的主要难题，提出具体措施与建议，为探索地方经济与生态协调发展以及我国生态文明体制改革提供借鉴参考。

一、资溪县的主要做法及成效

资溪县地处江西省东部、武夷山脉西麓，国土总面积1251平方公里，总人口12.6万。全县森林覆盖率87.3%，活立木蓄积量达879万立方米，空气负氧离子含量平均每立方厘米超2万个，被专家誉为“动植物基因库”。近年来，资溪县按照国家生态文明试验区建设的总体要求，突出重点，加快发展绿色产业、大力实施生态工程、纵深推进“山河路长制”、探索创新绿色制度，在经济与生态协调发展中顺利推进。

（一）确立并长期坚持生态立县战略

进入21世纪以来，资溪县在充分认识县情基础上，经广泛深入调研，决定开始探索生态文明建设。2001年，资溪县确立了“生态立县”发展战略，明确提出大力发展以生态旅游为突破口的生态经济。2006年，全县首个旅游开发项目大觉山景区开始接待游客，“旅游兴县”取得良好开局。2007年，资溪县将总体战略提升为“生态立县、绿色发展”。2016年，资溪县再次将总体战略提升为“生态立县、旅游强县、绿色发展”。10多年来，全县上下对生态文明的理解不断深化、对绿色发展的理念不断提升，推动了生态立县、绿色发展，生态文明建设取得较好成效。资溪县九龙湖景区获得国家湿地公园试点项目，大觉山景区荣膺国家5A级旅游景区，先后被列为“江西绿色有机农产品示范县”“国家可持续发展实验区”“国家级重点生态功能区”“国家全域旅游示范创建区”“国家有机产品认证示范创建区”“国家生态文明建设示范县”。

（二）积极培育生态产业

一是推进全域旅游。牢固树立旅游产业在县域经济发展中的核心主导地位，瞄准全国旅游强县目标，规划建设十大重点景区、三条精品线路和100个精品景点，着力将全县打造成为全县域旅游景区、最美生态旅游目的地。全县已有国家5A级旅游景区1个，全国农业旅游示范点1个，省级乡村旅游示范点1个，“农家乐”100余家。二是培育有机休闲农业。依托纯净的空气、水和肥沃的土壤、温和的气候，在全国领先编制全县域有机休闲农业发展总体规划，确定“1核4区9庄园12基地”总体布局，深入创建“国家有机产品认证示范区”，大力推进以马头山镇、嵩市镇为核心的有机农业科技示范园建设，积极引导乡村发展“一乡一业”、“一村一品”，大力发展全县域有机休闲农业。目前，全县已拥有千亩以上有机农业产业基地11个，有机农业种植总面积超过10万亩，已创建有机农产品品牌22个，初步形成了以有机白茶、有机大米、有机竹笋、有机果蔬为重点的特色产业。三是发展低碳工业。在全省首创发展“飞地工业”，在抚州高新区建设资溪千亩工业集中区，大力发展服装鞋帽和制造加工业，增强工业实力。县内依托鹤城、高阜两个工业集中区，大力发展以食品加工、木竹精深加工、旅游工艺品等为重点的低碳工业。

（三）大力加强生态环境整治

为保护好优越的自然生态，资溪按照关停污染企业、压减耗能企业、升级加工企业的思路，先后关闭了农药厂、化工厂、造纸厂等高污染企业，淘汰了年产5000万袋香菇的食用菌产业、年出栏近万头的山羊养殖业，关停了180多家石材、高消耗木竹加工企业，县乡财政每年减收超过亿元。同时，坚持预防为主、源头严控、过程严管、责任追究，加强环境监管能力建设，加大环境执法力度，对环境违法行为“零容忍”。严格生态空间保护红线区划，切实守住水资源、耕地、生态三条环境保护红线。深入推进水库水质污染、畜禽养殖污染、露天焚烧垃圾等专项整治，实施“守山护水、治污除霸”专项整治行动，开展环保泸溪河行、泸溪河流域水环境综合整治。此外，大力整治城乡环境。按照“生态美、村容美、庭院美”的要求，加快建设秀美乡村，多次被评为“全省农村清洁工程工作先进县”。全县7个乡镇全部成为省级生态乡镇，其中6个是国家级生态乡镇。

（四）创新生态文明建设体制机制

一是将生态环境保护纳入目标管理考核。从2003年开始，就将生态文明建设纳入县直部门和各乡（镇、场）年度目标考评和绩效管理考核。二是探索实行生态责任审计。2005年，在全国率先探索将生态保护工作纳入县直部门和乡镇党委及政府领导班子年度考评，将森林质量、水质标准等38项指标作为领导干部政绩考核、离任审计的重要内容。2013年进一步细化了考核项目和标准，完善领导干部生态文明建设责任审计办法，对未完成目标任务的实行“一票否决”。对因工作失误影响生态建设的严格问责，被问责党员干部达38人。2016年以来，再次完善工作方案，研究出台了《资溪县领导干部履行自然资源资产责任情况考核、审计工作方案(试行)》，推动制度设计逐步由“目标考核”向“责任审计”转变，使“生态审计”走向了系统化、规范化、法治化、科学化的新阶段。三是健全四级环境保护网络。建立了县、乡、村、组四级“山河路长”负责制，依靠四级环境保护网络建立反应迅速、处置高效的网络化监管体系，逐步使保护环境成为全县干部群众的思想自觉和行动自觉。

二、面临的主要难题

（一）资金投入不足

生态文明的发展要完善城镇基础设施、建设环保项目、发展绿色循环经济、治理污染等。环境保护项目大多属于公益性社会项目，建设都需要以雄厚的资金为依托，来确保项目的顺利完成。资溪县由于受生态保护因素制约，产业发展受到限制，对经济增长影响较大，财政收支矛盾尤为突出。2016年，资溪县实现生产总值33.95亿元，财政收入仅5亿元，获得流域生态补偿资金仅1945万元。因此，由于可用财力少，很难拨出足够的资金到生态文明建设中去。如在治理农村面源污染时，难以建设沼气池、粪便处理设施等项目；在整治矿山生态修复时，难以投入资金进行植被的恢复。由于可用财力不足，投入到生态文明建设的资金自然就捉襟见肘，导致为保护生态环境而制约了经济发展。经济发展不足，进一步制约了生态文明建设的资金投入。

（二）经济总量小

资溪县三产比例由 2010年的 15.8∶48.8∶35.4 发展为 2016 年的 11.10∶43.25∶45.65， 产业机构调增日益有利于生态环境的保护。但是，总体而言，资溪县生态经济发展不足。资溪旅游业作为主导产业，近年来有了较大的发展。2016年，资溪县共接待游客由2010年的100万人次上升到374万人次，实现旅游总收入由2010年的7亿元上升到23.2亿元。但是，与全省其他县区比，还存在较大差距。2016年江西省乡村旅游接待2.63亿人次，乡村旅游总收入2326.55亿元。与资溪县情类似的靖安县共接待游客600万人次，实现旅游综合收入40.43亿元。此外，资溪生态农业发展不足。资溪充分发挥林地资源和林荫空间及荒田荒地优势，大力推进灵芝、金线莲、石斛、七叶一枝花、金花茶等林下中药材种植，实施“一镇一品”战略。但是，资溪生态农业规模小，效益不高，发展较为缓慢。低碳工业发展滞后，产业集中度不高、链条不长、规模偏小、聚集带动效应不明显，尚未形成产业集群。

（三）生态文明体制尚不完善

一是联合执法机制不健全。生态文明建设是一个复杂的系统工程，需要各部门之间协调沟通，有效分工和部门之间的合作。但目前，资溪县各个部门和系统之间有一定的合作，但也有很多各自的管理和工作，在一定程度上造成各部门之间的沟通管理存在一些问题。二是生态文明建设评价指标体系缺乏。资溪县较早探索并形成了一些生态文明制度，为生态文明建设提供了一定的制度保障，但是还没有形成一套完善的、有针对性的建设指标评价体系，无法为生态文明建设提供准确评价、科学规划、定量考核和具体实施的依据，因而在具体的实践中不利于操作。三是生态补偿机制不够健全。当前全省仅有《江西省流域生态补偿办法（试行）》,补偿标准过窄、偏低。资溪县获得的生态补偿资金远不及为保护生态生态环境所作出的牺牲，这大大制约了资溪县生态文明建设的发展。

三、推进县域经济与生态协调发展的建议

（一）做大做强生态产业，以生态促发展

生态文明必须建立在强大的物质基础之上，只有不断提高人民生活水平，才能更好地促进生态文明建设。因此，资溪县要在坚持保护生态环境的基础上，牢牢扭住经济建设这个中心不动摇，在发展中改善生态。要进一步发展壮大旅游产业，做强搞活乡村旅游，使资溪县充满生机活力，带动餐饮、住宿等服务业的发展。加大宣传，把“面包之乡”这块金字招牌叫响，整合资源，提升面包产业附加值。大力招商引资，进一步引进毛竹特色企业，延伸毛竹加工产业链。加大县域农业规模化种植养殖，进一步发展壮大林下经济，做大做强白茶、蜂蜜等品牌。通过产业发展和结构调整，实现经济的崛起，逐步形成并做大做强绿色生态产业体系，夯实生态文明建设的物质基础，实现生态建设产业化，产业发展生态化，使经济效益、社会效益和生态效益相统一，从而化解经济发展与环境保护的突出矛盾。

（二）用好生态牌，多渠道筹集资金

一是积极向上争取项目资金。资溪生态环境优越，拥有国家级重点生态功能区、国家生态文明建设示范县等国字招牌，应吃透这些国字号精神，了解其中的政策支持，由此积极向上级发改、环保、农业等部门争取资金和项目支持。二是大力争取生态补偿资金。应积极向上争取生态补偿资金和转移支付资金，以增加财政支出支持环境保护建设。三是探索林业碳汇交易。林业碳汇交易是发展碳汇的未来趋势，曾有人预想，未来各地的碳汇项目，会像股票一样进行自由的买卖，而这种靠种树获得的经济可以名副其实地成为“绿色经济”。积极探索碳汇交易，将使建造的碳汇林由绿水青山真正转变为金山银山。四是整合金融资源。发挥市场机制配置资源的基础性作用，采取政府引导、社会投入、市场运作的方式，拓宽资溪生态文明建设的融资渠道。探索建立政府引导资金、政府投资的股权收益适度让利、财政贴息、投资补助和安排前期经费等手段，引导民间资本投入生态文明建设。

（三）完善生态文明体制机制

县域生态文明建设要以体制机制作为保障。要加强顶层设计，构建起一整套“源头严防、过程严控、后果严惩”的体制机制。一是建立科学考核评价机制。领导干部考核评价指标，既要充分考虑硬性的经济发展指标，还应充分反映生态文明的评价内容，侧重把经济转型、资源节约、生态环境保护等作为重要的考核依据。领导干部考核评价运用上，要善于将考核与运用相结合，要把生态文明建设作为干部任免的重要标准。二是健全法治，严格环境保护执法。强化环境保护执法，提高环境监察监测执法能力。加强环保司法联动，及时公开查处环保司法案件，推动生态文明建设工作依法有序进行。三是完善生态补偿机制。造成生态环境问题的原因复杂，但从本质上来看，主要是传统发展模式下只注重对生态环境的过分占有和消耗，无视对生态环境的消耗进行补偿，忽视对生态环境恢复。解决这一问题，根本出路在于协调利益各方关系，按照“谁受益、谁补偿”的原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制。

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李小红（1981—），女，南昌工程学院副教授，江西财经大学博士生，研究方向为战略管理。（江西南昌 330099）

江西省水安全与可持续发展软科学研究基地项目“江西省地方经济与生态协调发展路径研究”；江西省社会科学规划项目“生态文明制度创新的资溪实践与探索研究”（17DQ16）；江西省社会科学规划项目“新常态下推动江西经济优化升级的对策研究”（17YJ24）

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