国际组织对“一带一路”建设的参与

王维伟

国际组织对“一带一路”建设的参与

王维伟

国际组织是“一带一路”建设的重要的利益相关方。本文从地域、职能、参与程度等不同的层次，选取联合国、上合组织、世界贸易组织、欧盟、金砖国家领导人会晤和亚信会议等20余种国际组织，并对其参与“一带一路”建设的情况进行梳理和分析。研究发现，国际组织参与“一带一路”建设存在参与的程度和效率不一致；分布范围重叠度高，且海陆分布不均等问题。据此，文章提出突出重点、主次分明；区域协调、海陆并进；由点及面，稳中求进等对策来与国际组织更有效地共建“一带一路”。

国际组织 “一带一路” 全球治理

[作者介绍] 王维伟，北京大学国际关系学院博士后，研究方向“一带一路”、中韩关系。

作为中国推进“一带一路”和参与全球治理的重要平台，国际组织对“一带一路”建设的作用具有辐射性。研究国际组织参与“一带一路”建设的情况有不容忽视的意义。本文梳理国际组织参与“一带一路”建设的概况、总结其参与的特点、预测其参与的趋势、指出国际组织参与“一带一路”建设存在问题并提出应对之策，从全球层次和区域层次，根据国际组织参与“一带一路”建设的模式来筛选不同功能的、有代表性的政府间国际组织来进行分析研究。通过对国际组织参与过程的分析，本研究发现不同国际组织对参与“一带一路”建设的态度各有不同，参与程度参差不齐，效率普遍不高；内外建设的进度错位，整体进展不够协调；中国与国际组织治理机制的对接也存在问题。由此，文章提出中国应根据国际组织的参与模式、特点及区域辐射力来制定有针对性的对应机制，提高国际组织共建“一带一路”的效率，提升中国全球治理能力。

一

本文选取联合国(UN)、联合国亚太经社会(ESCAP)、联合国开发计划署(UNDP)、联合国工业发展组织(UNIDO)、世界卫生组织(WHO)、世贸组织(WTO)、上海合作组织(SCO)、世界银行(World Bank)、亚洲开发银行(ADB)、亚太经合组织(APEC)、欧盟(EU)、东盟(ASEAN)、阿盟(LAS)等国际组织，并对其在参与“一带一路”建设的进程和概况进行分析。从结果来看，对参与“一带一路”建设，国际组织大致可分为积极合作与等待观望两种类型。

(一)积极合作的国际组织。一些国际组织或通过顶层推进直接签署协议促成项目的落地，如欧盟等，或为“一带一路”建设提供平台，如联合国开发计划署等，或将“一带一路”倡议纳入各自的决议，如联合国等。

第一，顶层推进。通过顶层推进直接签署协议促成项目落地的国际组织有联合国亚太经社会、欧盟、上合组织、阿盟和世界银行等，其中欧盟和上合组织范围内已有大量的项目合作。

一是联合国亚太经社会。一直以来，联合国亚太经社会对“一带一路”建设给予高度评价和积极关注。2015年亚太经社会提出其秘书处应积极参加“一带一路”倡议。2016年4月11日，中国外交部与亚太经社会秘书处签署了共建“一带一路”的意向书。意向书强调，双方将共同规划推进互联互通和“一带一路”的具体行动。*“外交部与联合国亚太经社会签署‘一带一路’合作文件”，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1354823.shtml.(上网时间：2016年4月12日)5月，亚太经社会第72届年会举办了有关“一带一路”的专场活动。亚太经社会执行秘书沙姆沙德·阿赫塔尔表示，亚太经社会将成为有利于推进“一带一路”的独特平台。同时，亚太经社会成员也将拟定具体的行动计划与“一带一路”全面对接。

二是欧盟。欧盟作为一个整体已经确立了与“一带一路”倡议的对接关系,且许多国家已经在与中国推进具体的合作项目，比如希腊与中国合作建设的比雷埃夫斯港。2014年6月,中东欧16国提出了以推进“一带一路”建设为契机,拓展与中国的新的合作领域，这是中东欧首次正式响应“一带一路”倡议。自2015年3月开始,中国与欧盟机构及主要成员国的全面对接出现了全速推进的发展势头。2015年5月，欧盟外交事务与安全政策高级代表莫盖里尼首次提出将“一带一路”规划与欧盟战略投资计划对接的设想。2015年6月举行的第十七次中国欧盟领导人会晤已将“一带一路”对接作为重要议题,随后举行的第五次中欧经贸高层对话开列出具体落实的项目清单,中欧“一带一路”对接全面升级。*张骥、陈志敏：“‘一带一路’倡议的中欧对接：双层欧盟的视角”，《世界经济与政治》，2015年第11期，第37～52页。2016年3月，英法等多国不顾美国反对陆续宣布加入亚投行，共有18个欧洲国家成为亚投行的创始会员国，英德法占据了五名副行长的三个名额，德英等国还推动欧洲投资银行为亚投行提供技术和项目融资合作。由此可见，“一带一路”倡议在欧洲得到日益重视和积极响应。

三是上海合作组织。“一带一路”倡议提出以来，获得上合组织成员国的广泛认可和积极参与。2015年7月，上合组织元首乌法峰会发表的《乌法宣言》和《新闻公报》首次表示支持建设“丝绸之路经济带”的倡议,并表示正在积极筹建的上海合作组织开发银行和发展基金也将为“一带一路”建设提供新的强大推动力。*李冠群：“上合组织合作助推‘一带一路’建设”，《人民日报》，2015年10月23日。12月，上合组织成员国政府首脑(总理)理事会会议发表的声明重申了支持建设“丝绸之路经济带”的倡议，认为该倡议符合上合组织发展目标。自此，上合组织首次将成员国的经济合作纳入“丝绸之路经济带”建设框架当中来。在2016年6月上合组织塔什干峰会期间，成员国与会领导人纷纷表示希望将本国发展战略与“一带一路”倡议对接。目前，上合组织成员国、观察员国和对话伙伴国已吸纳了“一带一路”下大部分项目，是落实产能合作的重要市场。

四是阿盟。2014年6月，习近平主席在中阿合作论坛上提出中阿共建“一带一路”，打造中阿利益共同体和命运共同体，从而明确了中东在“一带一路”建设中的重要地位。*姜英梅：“做好‘一带一路’交汇点大文章”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/25/c_128664150.htm.(上网时间：2017年4月13日)无论在历史上还是现实需求上，阿拉伯国家都把和中国的关系看得很重，“一带一路”也是抓住了这样一个机遇。经济上，中国在苏伊士湾有一个经济发展区已经签署第二期协议，将成为中阿经贸合作的一个示范。*吴思科：“‘一带一路’框架下中国与中东国家的战略对接”，《阿拉伯世界研究》，2015年第6期，第4～10页。2015年9月21日，阿拉伯国家联盟驻华代表加尼姆·希卜里大使在北京出席“2015北京和苑和平节”时表示，“一带一路”构想把阿拉伯国家和中国更加紧密地联系起来，将为沿线阿拉伯国家的发展和人民生活带来更多福利。*“阿盟驻华代表：‘一带一路’将为阿拉伯国家带来更多福利”，http://news.cnwest.com/content/2015-09/22/content_13166597.htm.(上网时间：2017年4月12日)文化上，2016年1月21日，习近平主席在阿拉伯国家联盟总部演讲时强调要加强中阿学术、智库交流，让人才和思想在“一带一路”上流动起来。*“习近平在阿盟总部发表演讲时强调 让人才和思想在‘一带一路’上流动起来”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/21/c_1117855408.htm.(上网时间：2017年4月13日)随着“一带一路”战略和亚投行项目的推进，中阿双方可以在新的、更大的平台上全面合作。*赵菡菡：“‘一路一带’背景下中国与阿盟的经贸合作”，《兰州大学学报》，2015年第4期，第18～22页。

五是世界银行。2016年4月13日，亚洲基础设施投资银行行长金立群与世界银行行长金墉在美国华盛顿签署了联合融资框架协议。根据协议，世行将为主要涉及中亚、南亚和东亚地区的交通、水利、能源等双方联合融资的项目提供采购、环保、社会保障等方面的准备和监管。*宋澜：“世界银行困局及其对我国建设‘一带一路’多边金融新格局的启示”，《宏观经济》，2016年第7期，第24页。

第二，提供平台。联合国开发计划署、世界卫生组织等都表示为共建“一带一路”提供平台。其中，在2016年9月20日，联合国开发计划署与发改委签署了旨在共同落实“一带一路”倡议与2030年可持续发展议程的谅解备忘录。*“中国与联合国签署共建‘一带一路’谅解备忘录”，http://finance.ifeng.com/a/20160920/14890194_0.shtml.(上网时间：2016年9月20日)11月10日，联合国开发计划署助理署长徐浩良表示，联合国开发计划署愿意通过联合国可持续发展的平台积极推介“一带一路”建设，促进“一带一路”建设更好实现区域经济繁荣发展的愿景。署长海伦·克拉克和中国国别处副主任赫夫曼都对“一带一路”倡议在减贫、增强环境可持续性、包容性社会发展方面取得积极成果给予积极评价。此外，在2017年1月，世界卫生组织与中国签署“一带一路”卫生领域合作谅解备忘录等合作文件。由于世卫组织与“一带一路”倡议在健康和人文交流等领域发展理念相契合，世卫组织总干事陈冯富珍期待世卫组织在“一带一路”倡议的框架下与中国展开合作。*“习近平访WHO 见证签署‘一带一路’卫生领域合作备忘录”，http://www.oushinet.com/ouzhong/ouzhongnews/20170118/252880.html.(上网时间：2017年1月18日)

第三，纳入倡议。联合国将“一带一路”倡议纳入决议，为“一带一路”建设营造环境。2016年，联合国开始实施2030年可持续发展议程，越来越多的国际组织希望中国的“一带一路”倡议能在推动全球可持续发展方面发挥积极作用。*曹嘉涵：“‘一带一路’倡议与2030年可持续发展议程的对接”，《国际展望》，2016年第3期，第40页。2016年3月，联合国安理会第2274号决议首次纳入“一带一路”倡议。之后的9月13日，在第71届联合国大会上，联合国193个会员国一致赞同将“一带一路”倡议载入联大决议，*刘结一：“‘一带一路’唱响联合国舞台”，《人民日报》，2016年12月8日。决议呼吁国际社会为开展“一带一路”建设提供安全保障环境。11月10日，联合国副秘书长特格涅沃克·格图表示“一带一路”倡议是全球治理的一种新趋势。11月17日，联合国大会首次写入“一带一路”倡议，由此，中国“一带一路”倡议成为联合国推动的重要战略。2017年3月15日，联合国常务副秘书长阿明娜·穆罕默德指出中国提出的“一带一路”倡议等形成了全球治理的框架。*“联合国常务副秘书长阿明娜·穆罕默德：世界需要中国的领导作用”，http://mini.eastday.com/a/170314153458895.html.(上网时间：2017年3月14日)联合国秘书长南南合作特使豪尔赫·切迪克表示，“一带一路”倡议有利于加强广大发展中国家的合作。*“中国将主办“一带一路”国际合作高峰论坛和金砖国家领导人会晤”，http://www.li52.cc/a/guojixinwen/2017/0311/27271.html.(上网时间：2017年3月11日)3月17日，联合国安理会再次呼吁国际社会通过“一带一路”建设等加强区域经济合作以及发展政策战略对接，推进互联互通务实合作。

(二)等待观望的国际组织。有一些国际组织仅对“一带一路”建设发表观点和认识，并没有实质推进。如联合国工业发展组织、亚太经合组织、世贸组织、亚洲开发银行、东盟等，虽曾在不同场合以不同形式提及“一带一路”建设，但是并没有实质性的成果达成。

一是联合国工业发展组织。2016年10月，亚洲、欧洲和非洲的近50个“一带一路”沿线城市派代表参加了联合国工业发展组织召开的“‘一带一路’包容性和可持续城市展览和对话”。不少与会者表示，愿意借助“一带一路”倡议，共同推动“一带一路”沿线经济合作与包容、可持续工业发展战略。

二是亚太经合组织。亚太经合组织是“一带一路”建设的多边依托机制。亚太经合组织秘书处执行主任博拉尔德认为，“一带一路”与亚太经合组织地区互联互通的目的是一致的。在2014年亚太经合组织会议上，各成员批准了《亚太经合组织互联互通蓝图(2015～2025)》，并决定在2025年前完成各方共同确立的倡议和指标。*罗雨泽：“实现亚太梦不以山海为远(新论)”，《人民日报》，2014年11月10日。

三是世贸组织。世贸组织对“一带一路”只是停留在认识层面。比如，2015年11月2日，世贸组织首席经济学家罗伯特·库普曼表示，随着中国“一带一路”战略的实施，中国将逐渐形成以其为主导的区域性乃至全球性的价值链体系。*“WTO首席经济学家：中国将通过‘一带一路’构建自身的全球价值链”，http://finance.ifeng.com/a/20151103/14053756_0.shtml.(上网时间：2017年4月11日)2017年1月11日，世贸组织前副总干事哈沙·辛格表示，“一带一路”倡议为其他国家分享中国的经济发展经验提供了机会，并将有利于促进经济全球化。*“世贸组织前副总干事：‘一带一路’有利于促进经济全球化”，http://news.ifeng.com/a/20170113/50568870_0.shtml.(上网时间：2017年1月13日)2月23日，世界贸易组织前总干事帕斯卡尔·拉米在雅加达表示，“一带一路”倡议将成为全球化未来的引擎。*梁辉、郑世波：“世贸组织：‘一带一路’将成为全球化引擎”，http://tt.cssn.cn/gj/gj_gjzl/gj_sdgc/201702/t20170224_3429222.shtml.(上网时间：2017年2月24日)

四是亚洲开发银行。亚洲开发银行副行长史蒂芬·格罗夫(Stephen Groff)在博鳌亚洲论坛2015年年会中表示，“一带一路”战略将加深亚洲区域间合作，亚洲开发银行也将在经济领域展开项目合作。*“亚洲开发银行副行长：‘一带一路’将加深亚洲区域间合作”，http://finance.ifeng.com/a/20150329/13590882_0.shtml?wratingModule=1_15_103.(上网时间：2015年3月29日)

五是东盟。在国家层面，东盟十个成员国中，马来西亚、泰国、老挝和印度尼西亚都同中国有“一带一路”合作计划。但作为一个组织，东盟的态度比较谨慎，因为“一带一路”被东盟认为是中国输出过剩产能、寻求新市场及扩大外交地平线的战略。尽管区域领导人进行了高层会谈，东盟还是不愿意对“一带一路”做出明确支持性表态。2015年4月，中国建议成立工作小组，探讨东盟互联互通总体规划和“一带一路”可以相辅相成的领域，但之后便没有进一步的发展。同年7月29日在南宁举办的第12届中国-东盟博览会突出了“一带一路”主题。2016年9月，在第十九次中国-东盟领导人会议暨中国与东盟建立对话关系25周年纪念峰会上，双方同意确认彼此可以合作的领域。*“第19次中国-东盟领导人会议暨中国-东盟建立对话关系25周年纪念峰会联合声明(全文)”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-09/08/c_1119528493.htm.(上网时间：2016年9月8日)作为亚太地区规模最大、影响最广的官方多边政治和安全对话与合作渠道，近几届的东盟地区论坛(ARF)主要议题为南海等安全问题与非传统安全问题，并未在“一带一路”建设上达成合作成果。

二

国际组织对参与“一带一路”建设的态度和行动有积极和观望之分，背后有复杂原因。根据对国际组织参与现状和过程的分析，本文将这些原因归纳为协同推进、理念契合、维持主导等三种。

(一)协同推进。国际组织考虑自身的局限、需求与“一带一路”倡议带来的机遇，而选择支持和参与“一带一路”建设，并期望其发展能与“一带一路”倡议的发展协同推进、互利共赢。如上合组织和欧盟都比较深入地参与了“一带一路”建设。有学者认为，上合组织与“一带一路”在具体项目与合作领域上可相互支持，共同推动区域经济合作；*和佳：“上合组织对接‘一带一路’ 共推区域经济合作”，《21世纪经济报道》，2016年11月7日，第5版。同时自贸区及一体化建设等可以为“一带一路”建设提供安全的地区环境，也为其发展提供合作交流的机制和平台。*李新：“上海合作组织：共建丝绸之路经济带的重要平台”，《俄罗斯学刊》，2016年第2期，第29～37页。中国社科院2016年上合组织发展报告指出，受国际经济形势总体低迷、大宗商品价格走低等因素影响，上合组织各成员国经济增速普遍放缓。在此背景下，“一带一路”建设为上合组织的发展创造了以基础设施建设为重点的经济合作的机会。*“‘一带一路’开创上合组织发展新格局”，http://money.163.com/16/1221/15/C8QPE8C3002580S6.html.(上网时间：2017年3月21日)

“一带一路”战略联通亚欧非三个大陆，这比欧盟预想中的地中海联盟、俄欧新关系等经济合作范围更大、效果更好。*李丹、崔日明：“‘一带一路’战略与全球经贸格局重构”，《经济学家》，2015年第8期，第69页。欧盟看中“一带一路”在贸易、金融、投资、运输等方面带来的便利，选择积极融入“一带一路”。以运输为例，中东欧国家领导人与中国达成了合作建设中欧陆海快线等中欧运输班列的谅解备忘录，为中欧班列的建设奠定了重要基础。*李翀宇：“打造中欧班列国际品牌 构建‘一带一路’铁路运输新格局”，《港口经济》，2015年第12期，第20～21页。自2011年1月首次开行以来，中欧班列始发城市已达27个，到达欧洲11个国家，28个城市，10余个集散地，已累计开行班列3200多列。现在，德国啤酒、法国葡萄酒、西班牙橄榄油、荷兰牛肉等越来越多的欧洲消费品通过中欧班列进入中国。而中国的智能手机、电子产品、化工用品等也越来越多地通过中欧班列走俏欧洲及“一带一路”沿线国家。里昂市副市长迪朗、里昂大都市议会副主席加利亚诺、德国杜伊斯堡市长林克等都表示，中欧班列的开通不仅有利于形成中法、中德共赢的局面，也对加强亚洲和欧洲的贸易往来意义重大，中欧班列将丝绸之路从原先的“商贸路”变成产业和人口集聚的“经济带”，*仲其庄：“‘中欧班列’：‘一带一路’国家战略的先行实践——访中国铁路驻欧洲代表处代表王德占先生”，《大陆桥视野》，2015年第12期，第28页。为贸易商品提供了一个新的战略通道和一种新的贸易方式选择。

(二)理念契合。“一带一路”是一个开放、包容的合作倡议，合作内容囊括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通等各个领域，不同类型和功能的国际组织能够参与“一带一路”建设的空间非常广泛。因此，这些国际组织与“一带一路”建设的理念契合度高、有共建“一带一路”的愿望和潜力。

比如，联合国发起的“绿色智能丝绸之路”倡议，与中国提出的打造绿色丝绸之路、健康丝绸之路、智力丝绸之路、和平丝绸之路的目标不谋而合，联合国希望与中方开展更多领域的合作。世界卫生组织总干事陈冯富珍认为“一带一路”倡议非常令人鼓舞，因为它的合作领域非常广泛，不仅仅有商业与贸易，而且包括了健康领域和人文交流，“一带一路”与联合国和平与发展事业全面对接已经取得重大进展。目前中国正在与韩国、英国、西班牙、德国、澳大利亚等国就共同开拓第三方市场达成重要共识。中国—非盟、中国—欧盟、中国—拉美、中国—东盟、中国—中东欧等多边合作机制不断取得进展。*杜宇：“联合国倡议各国参与‘一带一路’建设”，《中国招标》，2017年第1期，第11～12页。联合国秘书长南南合作特使周一平认为，“一带一路”与全球南南合作有着内在逻辑关系，“一带一路”是中国新时代南南合作政策和外交政策的一个创新方向和大胆实验。*《管理观察》访研团：“习主席战略思想是第三世界发展新政——联合国秘书长南南合作特使周一平访谈”，《管理观察》，2015年第9期，第12～21页。随着中国经济的发展,中国不仅可以输出价廉物美的日常用品,而且能够向世界提供更多的技术和文化。*周拥军：“‘一带一路’战略下的中华文化交流——在2015联合国中华文化交流大会上的讲话 ”，《 2015联合国中华文化交流大会会务册》，2015年6月26日，第1～3页。中国还应与联合国教科文组织或其他非政府组织合作共同推动海外办学，使教育成为建设“一带一路”命运共同体的思想保障。

(三)维持主导。“一带一路”倡议覆盖地区广阔，是世界上地缘政治最复杂的地区。这些区域地缘政治的复杂性，不仅表现为区内相关国家之间的利益冲突，还表现为大国在这些区域的角力。*隆国强：“扎实推进‘一带一路’合作”，《国家行政学院学报》，2016年第1期，第21页。因此，某些国际组织就主要从地缘政治、安全领域、主导权维持或争夺的视角去看待“一带一路”倡议，它们为了维持或争夺地区主导权而选择消极参与“一带一路”建设。东盟对“一带一路”建设的态度模糊，主要因为东盟倾向于做地区合作机制的主导者，而不是依附于某个大国或某种合作机制。

三

参与“一带一路”建设的国际组织数量从无到有、由少到多，参与程度由浅到深，同时在参与的形式、方式和态度上也呈现明显的特点，而从这些特点可以预测其参与的趋势。

(一)国际组织参与“一带一路”建设的特点。第一是正式制度化介入，由平台的提供者转变为主动推介者。中国提出“一带一路”倡议以来，受到越来越多的国际组织支持，并签署了共建“一带一路”合作协议。中国外交部与亚太经社会秘书处签署了中国与国际组织间的首份“一带一路”合作文件。中国国家发改委与联合国开发计划署签署了中国政府与国际组织间的第一份政府间共建“一带一路”的谅解备忘录。联合国大会首次写入“一带一路”倡议，将“一带一路”倡议变为联合国推动的重要战略。联合国开发计划署也愿意通过联合国可持续发展的平台积极推介“一带一路”建设。上合组织将“丝绸之路经济带”倡议纳入建设框架当中，并表明在此框架下通力合作。第二是理念契合点多，共同体意识增强。世界卫生组织与“一带一路”倡议在健康领域、人文交流、和平与发展方面有契合点。亚信机制与“一带一路”倡议有诸多契合点，如各国通过能源、经贸等领域紧密协作，推动丝绸之路经济带乃至亚欧地区的区域经济一体化进程。亚太经合组织地区互联互通的目的也与“一带一路”倡议是一致的。上合组织开发银行和发展基金将为“一带一路”建设提供支持，亚投行与世界银行、亚洲开发银行等在签署框架协议基础上，也将逐步在不同领域展开项目合作。联合国亚太经社会(ESCAP)也在签署《意向书》后，拟定具体的全面对接“一带一路”的行动计划。第三是执行机制层面的差异逐步形成，分化程度或增高。联合国及其下属机构、欧盟、上合组织等比较一贯地持积极态度。但国际组织也有自身的利益需求，“一带一路”倡议实行三年多以来，参与共建的国际组织已经基本形成了明确的态度，不同组织态度的差异性或导致分化程度的增高。

(二)国际组织参与“一带一路”建设的趋势。国际社会期待包括中国在内的新兴经济体在区域合作、全球治理、可持续发展等方面贡献智慧，提出方案。中国的“一带一路”倡议作为全方位对外开放战略，给21世纪的国际合作带来新的理念，正逐步成为公认的合作框架。“一带一路”倡议用中国理念和中国方案广泛参与全球治理的趋势日趋明显。*刘燕华：“‘一带一路’建设将在国际话语体系中发挥作用”，http://news.163.com/17/0409/14/CHJ9MKLA00018AOQ.html.(上网时间：2017年4月11日)在这种背景下，未来国际组织参与“一带一路”建设大体有以下趋势。

一是国际组织数量更多，成果更务实。数据显示，截止2016年8月，已有100多个国家和国际组织表达积极参与“一带一路”建设的意愿。比如《人民日报》举办的2016“一带一路”媒体合作论坛，有来自101个国家的212家外国主流媒体负责人出席，而2015年出席的有60多个国家和国际组织的近140家主流媒体负责人。2016“一带一路”媒体合作论坛达成了建立多语种全球媒体协作网、正式成立国际新媒体联盟、成立媒体合作论坛秘书处等成果，而2015年的论坛只签署了双边合作谅解备忘录，明确了将就“一带一路”等专题进行跨境联合采访。*“联合国副秘书长吴红波在2016年‘一带一路’媒体合作论坛上的致辞”，《中国产经》，2016年08期，第12～13页。二是类别更丰富，覆盖范围更广。随着“一带一路”推介增强、效果初显，不同类型的国际组织参与“一带一路”建设的类别将更丰富，除了政治、经济、安全等传统领域，卫生、人文、发展、智库、媒体等领域的国际组织也正积极参与进来。联合国工业发展组织、世界卫生组织等也积极推介并参与“一带一路”建设。上合组织的定性为开放性的国际合作组织，既要以安全合作为主导，又要大力推进经贸合作和人文合作。未来上合组织和“一带一路”的合作领域将进一步扩大，合作深度也将进一步深化。三是机制化程度更高。随着“一带一路”建设的深入推进，影响范围的扩大，国际组织将会更加明确参与“一带一路”建设的方式，为保障取得的成果和可持续合作，国际组织将会更加强调机制化地参与“一带一路”建设。中国也将会根据不同性质的国际组织制定不同等级的对应方案，逐步机制化合作模式。

四

总体来看，国际组织在参与“一带一路”建设中仍存在不少问题，主要有以下几个方面。

第一，国际组织介入的程度参差不齐，效率普遍不高。联合国亚太经社会从多个维度对接中国的多个部门，合作由共识到行动逐步落地。世贸组织、世卫组织、上合组织、亚太经合组织等都是中国推进“一带一路”建设的平台。但是这些国际组织由于自身的利益、地域及需求所限，参与“一带一路”建设的程度、方式和效率呈现多元无序的状态，由于缺乏专门的负责部门，对接的效率不高。域内传统的大国对“一带一路”的认知也阻碍地区国际组织参与“一带一路”建设的效率。比如，美日在东北亚、东南亚、南亚和东盟等的势力范围，俄罗斯在中亚的影响以及印度对南亚、中亚和东南亚的重视等都制约了世贸组织、东盟等国际组织参与“一带一路”建设的效率。*张茉楠：“全面提升‘一带一路’战略发展水平”，《宏观经济管理》，2015年第2期，第20～24页。另外，中国对各个平台的利用方式也缺乏主导的、有针对性的设计方案。

第二，内外建设的进度错位，整体进展不够协调。“一带一路”建设的“一带”和“一路”在国内外推进的进度存在错位。在国内，中国的对外开放总体呈现东快西慢、海强陆弱的格局。在国外，参与共建“一带一路”的国际组织在陆上和海上的数量分布不均、影响力也有较大差异。文中有代表性的国际组织的影响范围主要分布在“丝绸之路经济带”之上，并且“一带”的推进环境和进度会快于“一路”。在“一带一路”倡议背景下，中国的西北不再是传统意义上被支援和被扶贫的对象,而是极具战略意义的开放前沿和外联核心区。*李晓、李俊久：“‘一带一路’与中国地缘政治经济战略的重构”，《世界经济与政治》，2015年第10期，第48～49页。但这与中国长期以来形成的重海轻陆的不均衡开放格局一定程度上存在矛盾。

第三，中国与国际组织治理机制的对接难题。“一带一路”倡议是中国提出的全球治理方案，可以成为检验中国全球治理理念实效的试验田。提出至今，该倡议已经得到众多国际及地区组织的广泛认同和主动参与。然而，现行全球治理规则多由发达国家掌握话语权，当前的国际体系等级化依然明显，发展中国家及一些与西方主流国家发展路径不同的国家代表性和发言权严重不足，甚至成为利益受损方。比如，当前世贸组织框架下的全球经贸规则还是以美欧为主导，新一代全球经贸规则均没有反映出国际经济格局的深化发展，以中国为首的新兴经济体和发展中国家始终没有恰当的、合乎身份的话语权和国际规则的制定权。*李丹、崔日明：“‘一带一路’战略与全球经贸格局重构 ”，《经济学家》，2015年第8期，第67页。这也必将使国际组织产生顾虑，制约其参与共建的积极性和有效性。

对于未来国际组织持续参与“一带一路”建设，应以主次、区域、进度和领域等方面为出发点和着力点，分别解决国际组织共建“一带一路”中存在的问题。

第一，突出重点、主次分明。针对有合作潜力、影响范围广、中国有一定话语权的国际组织，中国可考虑设置对接理念和方案，明确负责部门，实时跟踪合作动态，评估合作结果，改进合作方案。比如针对联合国亚太经社会，因为其是亚太地区唯一的一个政府间论坛，且对“一带一路”倡议的评价积极且持良好的合作意愿，中国可根据轻重缓急规划详细的合作清单和时间表，在亚太经社会迫切需要合作的领域，如建设交通网络、改善政策环境、便利亚太贸易和建设信息通讯网络等领域拓展合作，及时推动项目的落地，形成示范效应。相反，对只表态、实质进展缓慢的国际组织，中国可考虑“对等原则”，“以积极对积极”，“以迟缓对迟缓”，或在有条件的情况下，适时顺势推介“一带一路”倡议，扩大影响范围。同时，中国应重视建立机制化的保障措施，保障合作的落实和成果的落地。中国与国际组织签署了各层面的共建“一带一路”的谅解备忘录和合作文件，但是由于国际局势、国内政治、生态环境等问题可能会影响合作的落实，因此中国应该做好国别研究、国际组织特点的研究，防范风险，并建立机制化的成果保障机制。

第二，区域协调、海陆并进。“一带一路”建设的陆上和海上的推进进程不一致，参与陆上共建的国际组织数量多于海上。比如欧盟对“一带一路”建设的积极性和参与度就高于东盟，中欧班列的迅猛发展更是带动了区域联动和一体化，因此中国可总结陆上建设经验，适当培育其他地区以及海上国际组织的发展，使国际组织的地区分布和海陆分布趋于均匀，多区域、海陆同步推进。具体而言，可考虑以智库联盟、媒体合作等民间外交作为切入口，通过民间与官方相结合的途径，逐步消弭“海丝”沿线国家对“一带一路”倡议的质疑，进而发动更多的国际组织正面地参与“一带一路”建设。

第三，由点及面，稳中求进。中国可强调“一带一路”建设的开放性，有针对性地吸引更多在国际组织中有影响力的国家参与合力共建，发挥这些国家的杠杆作用。比如东盟是建设“一带一路”的枢纽，是应该争取和团结的力量。由于个别国家与中国有实质的项目合作，中国可考虑从这些国家切入，把自身战略与东盟国家各自的发展战略对接起来，*毕海东：“‘一带一路’在东南亚面临的地缘政治风险”，《战略决策研究》，2016年第2期，第59页。寻求突破，进而逐步带动东盟整体的参与。另外，中国还应注意发挥某些国家、国际组织或对话机制的“溢出效应”。比如，新西兰与中国签“一带一路”合作协议，成为首个签署相关协议的西方发达国家，这会对其他西方发达国家和国际组织发挥示范作用。对于还未正式形成国际组织但是具有合作潜力的对话机制，如中日韩领导人会议和金砖会晤等，中国可利用中韩之间合作基础和金砖国家各自的优势去撬动日本、美国甚至“一带一路”沿线几十个发展中国家，通过“一带一路”所倡导的“五通”建设夯实合作基础。

第四，“发展+其他”双轮驱动。“一带一路”倡议作为中国全方位对外开放新格局建设的一个抓手，其主旨就是沿线国家和地区的共同发展与共同繁荣。以此为基础，中国可考虑建立一种以发展为导向的综合治理模式，*翟崑：“‘一带一路’：大国之翼”，载黄志勇、邝中、谭春枝主编：《“一带一路”与中国沿边开放新视野》，广西人民出版社，2016年，第210～240页。凝聚更多理念契合、有共建意愿的国际组织。可以通过成立“一带一路”非政府贸易合作组织和定期举办“一带一路”国际大会等形式，与国际组织开展合作，为国际组织等提供一个共商经贸、生态、人文可持续发展的高端对话平台。*蔡国斌：“引导社会组织参与“一带一路”建设，有劲一起使”，http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-03-06/1389863.shtml.(上网时间：2017年4月11日)在具体操作层面，中国可考虑“发展+环保”、“发展+教育”、“发展+道义”、“发展+人文”等，在多个领域、不同维度与不同的国际组织展开合作，扩大“一带一路”的辐射范围，逐步形成“一带一路”建设的代表性的经验成果，提升中国在这些领域的全球治理水平和能力。○

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