关于城市生活垃圾处理与处置的几点思考

卜永广 范荣桂 于文静

(辽宁工程技术大学环境科学与工程学院，辽宁 阜新 123000)

关于城市生活垃圾处理与处置的几点思考

卜永广 范荣桂 于文静

(辽宁工程技术大学环境科学与工程学院，辽宁 阜新 123000)

本文根据对我国城市生活垃圾产生现状及处理与处置主要问题的综合分析，从环保意识、环保投入、垃圾分类及其管理、垃圾交易等方面，提出“环保知识终身学习制”、“环保知识全民学习制”、“EOPPDB融资模式”、“双优政策”、“3+1”管理模式、“垃圾交易市场”等措施，以期有助于实现城市生活垃圾的减量化、资源化、无害化处理要求。

生活垃圾；环保意识；专项基金制度；EOPPDB融资模式；垃圾综合管理体系

1 城市生活垃圾处理与处置的现状分析

2011年我国城市人口首次超过农村人口，城市人口的急剧增加，相应的城市生活垃圾产量也急剧上升，加重城市生活垃圾处理与处置及城市生建的负担。为了说明我国城市生活垃圾在产量与处理上的现状，笔者对最近五年我国生活垃圾的清运总量、无害化处理量、无害化处理能力及无害化处理率等指标，进行统计分析，如表1所示。

表1 我国生活垃圾总体处理数据

资料来源：根据《中国统计年鉴2012-2016》[1]整理而成。

根据表1数据分析可得，①5年间，我国生活垃圾的清运总量持续增加，这符合我国总人口持续增长，相应的垃圾产量增长的对应关系；②我国生活垃圾的无害化处理量逐年上升，日无害化处理能力也在不断提高，与无害化处理率的提高相适应，但即使在2015年的高位点94.1%，还远远未达到生活垃圾无害化处理的现实需求；③5年间，我国未达到无害化处理的垃圾量持续下降，具有良好的势头，但我国生活垃圾产量基数大，未达到无害化处理的垃圾量还占有较大的比重，这部分垃圾的“空位”处理，对生态环境的影响不容忽视。总体而言，我国生活垃圾的产量持续增加，相应的无害化处理能力的增加，并不能根本解决垃圾围城及相关环境问题，垃圾处理与处置的负担繁重，对我国城市生态提出了巨大的挑战。

2 城市生活垃圾处理与处置的主要问题

近些年来，我国在追求经济持续稳健发展的同时，关于环保的各种法律法规和管理办法的出台以及大量资金和技术的投入，使得环保事业有了较快的发展。在城市生活垃圾的处理处置方面，国内很多学者做出了深入的研究并提出了一系列可行的办法[2-3]，与此同时，我国还借鉴国外的先进管理经验和措施对城市生活垃圾进行综合治理，达到了初步的效果。但我国在城市生活垃圾的处理与处置方面仍然问题突出：民众环保意识不强，垃圾分类回收无法落实；环保投资体系不健全，投融资渠道有限，投入不足；垃圾处置模式单一且技术革新受阻；管理粗放，执行力度不大，处理效率低下。城市生活垃圾对我国的城市生态环境造成了巨大的压力，严重影响了城市可持续发展和人民生活质量的提高。

2.1 环保意识淡薄

①民众方面，城市居民的环保意识和环保实践仍是制约我国各项基础环保措施实施的关键因素。根据国内相关学者的调查研究发现[4-6]，我国民众的环保意识和环保行为处于较低水平；②企事业方面，一些企业重视经济效益，忽视社会责任。根据《中国环境质量公报2012-2015》[7]，2012年环保部全国检查企业100万余家，环境违法案件有8 779余件，违法案件占比0.88%；2015年环保部全国检查企业177万余家次，环境违法案件有19.1万家，违法案件占比10.79%，我国环境违法案件数逐年剧增，违法案件占比呈指数增长模式大幅度上升，反应了我国企事业单位实际生产运行中的社会责任感不强，环保意识淡薄。③政府部门方面，政府部门不断提出先进的生态理念，可是在权衡经济发展和环境问题的矛盾下，政府部门重经济轻环境的格局没有实质性改变。2014年环境保护部对25个城市开展环境综合督查，有6个城市政府主要负责人受到公开约谈[8]；2015年环境保护部对33个市(区)开展综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志[9]。

2.2 垃圾分类机制不健全、推行困难

我国城市生活垃圾的分类方式比较粗放，大多数市民对垃圾分类知识不甚了解，分类意识淡薄，责任感不强；同时垃圾不分类和想当然的分类在垃圾丢弃过程中也不需要承担相关责任或惩罚，即使按要求分类，在垃圾清运过程中，所有垃圾也会被混合装车，进入后续处理程序；加之各种环保知识的宣传和政策引导的失败和我国传统的环境理念和行为价值观的牵制，导致我国垃圾分类进展缓慢。我国从2000年开始在北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市开展垃圾分类收集试点，14年的试点地区实践取得的实效不甚理想[10]。

2.3 环保投入受限

环保投资的多少在一定程度上反映了一国对环境保护的重视程度，环保投资是改善环境质量的有效手段[11]。我国公共环保事业的资金主要来源于国家财政支出，资金来源单一、投入不足且拖欠严重，远远不能满足城市日益增长的垃圾处理需求和工厂改进及人才和技术的引进；而在资金发放过程中，逐级发放造成资金迟滞和流失严重，制约了现实问题的解决。“九五”期间我国环保投入3600亿元，占GDP比重0.91%；“十五”期间我国环保投入8400亿元，占GDP比重1.18%；“十一五”期间我国环保投入一万3700亿元，占GDP比重1.60%[12]。我国环保总投入呈指数增长模式不断提高，但占GDP比重还不足2%。据一些国际组织和经济专家的研究结果[13]，当一个国家的环保投资占其同期GDP的1%～2%时，才能大体上控制环境污染的发展；而要使环境质量发生明显的好转，则花费在环保上的投资需占其同期GDP的3%～5%，显然我国的环保投资还处于较低水平。同时，我国在环保投资上，燃气、集中供热、园林绿化等具有一定环境效益的环境基础设施纳入环保投资当中，使得较高比例的环境受益活动拉高了环保投资总量，造成环保投资口径虚化，掩盖了环保投资总量不足的严峻现实[14]。另外，在投融资渠道上，政府对公众环保投入的激励机制不健全，民间资本在环保事业的资金投入不受益或受益小，公众不愿对环保事业进行投资。

2.4 垃圾处置技术和环保人才的限制

我国在城市生活垃圾的处置技术远远落后于西方及其他国家，现有的垃圾处置技术包括卫生填埋、垃圾焚烧、有机堆肥等。卫生填埋占据了大量的城市用地，存在渗沥液导排系统不畅、恶臭气体难以治理[15]等问题，已难以符合目前环保理念和生态要求；垃圾焚烧技术成本高，同时还需相应配套良好的烟尘净化装置，来防止重金属、有机类污染物等再次排入环境中，加重了垃圾焚烧技术的处理负荷和运行成本，同时由于有害物质可以散发到空气中，存在危害公众健康的可能性，焚烧遭到公众的强烈反对，限制了垃圾焚烧技术在我国大范围推广；有机堆肥一直处于停滞状态，这与我国农业的快速化与堆肥肥效的缓慢释放不适应；堆肥中的有害成份分检，特别是恶臭污染等与绿色农业不相适应[16]；堆肥中的人力、物力等成本与其肥力不适应有关。在环保人才方面，市场需求大，但从事环保事业的环境专业人员有限，对于很多环保事业由非环保人士接手，在垃圾处理方面存在处理不及时、不专业、有效性差等问题。

2.5垃圾收集—储存—清运—处置环节管理漏洞突出

我国在城市生活垃圾的收集—储存—清运—处置环节上，表现出环保事业不专业的特点。收集清运单位在垃圾收集清运过程中执行不规范，导致垃圾分类回收和处理服务严重脱节，外在情景与实际要求不一致，因而造成垃圾收集不分类、清运过程是污染转移泄漏过程等问题；同时在垃圾处理企业，厂区垃圾处理在实际运行中脱离设计要求，相关指标人为介入，造成整个管理模式混乱，垃圾处理不合格。

3 城市生活垃圾处理与处置的措施探讨

3.1 加大环保知识的宣传教育

3.1.1 建立环保知识终身学习制

民众环保意识的提高是我国各项公共环保事业顺利推进的根本前提。据此，笔者提出“环保知识终身学习制”体系，即将环保纳入教育体系。

从学生受教育开始，增设与环保相关的课程、加强学生的环保实践活动、倡导环保行为，将环保知识的学习贯穿在学生的整个受教育过程之中，达到从小、至深、终身培养学生环保意识的目的。同时，学校对学生实行“绿色管理”，一方面在全校倡导环保的优良风气，将环保理念纳入教学管理体系；另一方面将学生的日常生活学习过程中的环保行为纳入考核学生优良性的指标之一，建立环保终身档案。

3.1.2 构建环保知识全民学习制

将环保纳入课堂是远远不够的，与此同时，笔者提出“环保知识全民学习制”体系，即将环保知识的宣传学习分配到社会的各个企事业单位，由单位成员自行成立“环保委员会”，每周或每两周组织对所有单位成员的环保知识学习活动，并做好记录和报告。环保知识的学习内容由当地环保部门统一制定，各单位在完成环保部规定的学习内容之余，可根据本单位的具体情况，制定环保方面的其他内容。同时，环保部门定期随机抽取部分单位的部分人员进行环保知识测评，将结果存档上报并反馈给各单位。对表现优秀的单位加大放宽相关投资政策或下调单位税收；对不合要求的单位处以警告及其他惩办措施。

各个小区的环保知识宣传学习活动，由小区物业负责，主要针对无业人群和老年人群，活动主要内容由环保部建议制定，其他内容和活动形式由物业和小区居民自行组织制定。考虑到学习人群的特俗性，环保部不做硬性指标要求，对表现优异的小区和个人给予适当奖励。

3.2 加大环保事业的资金投入

3.2.1 专项基金制度的确立

解决环保投资口径虚化，环保投入不足的问题，我国应尽快建立完善环保投资专项基金制度，将具有一定环保效益的环境基础设施，如燃气、集中供热、园林绿化等方面的投资作为环保投资的额外投资，不计入环保总投资报表，同时明确水污染防治专项基金、大气污染防治专项基金、固体废物污染防治专项基金、土壤污染防治专项基金等。加大环保投资的支出规模是环境保护工作的保证，但也必须保证资金的使用效益[17]。因此加大投资力度，平衡投资需求，简化资金拨放程序，也要建立资金跟踪与效益明细制度，实现环保投资供给与需求相适应，投入与产出相匹配。

3.2.2 “EOPPDB”融资方式的设想

为了解决我国公共环保事业的资金来源单一、投入不足、时效性差等问题，笔者提出“EOPPDB”(Environmental Oriented-Private Profit-Deficit Balance)即“环境为主—盈利私有—赤字平衡”的融资方式。国家出台相关政策积极引导民间资本接手公共环保事业，签订合资协议、明确责任制度。项目所有权归国家所有，国家作为永久股东对公共环保项目基建及运营进行投资，参与不分红；民间资本拥有项目的运营权，资金周转及信贷可由民间资本、政府与银行共同协商，在运营过程中，民间资本必须保证项目环境效益，经营模式不受限制。效益方面，扣除运营税收外，盈利归个人所有，亏损由国家补偿。民间资本在运营过程中，国家对其进行绩效评价，包括经济效益、社会效益、环境效益，根据评价结果给予民间资本适当的奖惩措施。

3.2.3 建立“双优”激励政策

为了刺激民间资本加大对环保公共事业的资本投入兴趣和投入比例，笔者提出“双优”激励政策，即“优先政策”和“优惠政策”。民间资本对环保公共事业进行资金投入，由政府部门在线记录并审核评定，根据投入资金多少，确定投资人的贡献等级，将相关信息及“双优”说明载入投资者身份证或颁发相关证件，投资人可凭此在公共社会活动和其他领域享受优先政策或优惠政策。

3.3 完善城市生活垃圾分类机制

3.3.1 细化城市生活垃圾分类

我国在城市生活垃圾的分类上十分粗放，市民对生活垃圾的分类细则不甚了解，对于垃圾的属性也没有明确的认识，在生活垃圾的投放过程具有随机性和想当然性，这给城市生活垃圾的回收利用和后续处理造成巨大的压力。笔者认为，借鉴国内外在垃圾分类上的成功经验并结合我国各个城市的实际情况，细化城市生活垃圾的分类准则，是解决我国城市生活垃圾回收利用与后续处理难题的有效措施。

3.3.2 完善垃圾分类设施和服务的供给机制

垃圾分类是一项系统的工程，具体涉及到分类标准和方法，分类设施，回收时间、频率和地点，分类指导、监督和评估，激励机制等一系列过程，其中完善分类设施和服务、为分类创造便利性环境，是促进居民垃圾分类行为改变和可持续的前提和保障。实证研究表明[18]，外在情境因素/便利性是垃圾分类行为落实的重要因素。因此，制定明确、科学的垃圾分类回收标准，提供齐全、可靠和便捷的垃圾分类配套设施和服务，对社区营造垃圾分类的便利环境极其重要。根据当地垃圾的成分、构成、产生量，制定专门的、统一的垃圾分类标准，是垃圾分类的基本出发点；其次，综合考虑社区的人口规模、住宅布局、交通线路、住房面积等特点安排垃圾分类投放设施，垃圾投放设施应简单、易识别、便捷、统一，位置合理，建设和公开再生资源回收网点及体系建设规划；再次，根据不同类型分类的垃圾制定分类回收时间计划和安排，固定的回收时间表有助于提高分类参与；最后分类收运、处理服务必须做到与分类保持一致、不脱节，外在情境的一致性、不混淆才能保持公众参与分类。

3.3.3 垃圾回收管理的“3+1”模式

为了保证我国城市生活垃圾的“收集—储存—清运—处置”四个环节正常有序运行，改变目前垃圾回收管理的混乱局面，笔者提出“3+1”的管理模式，即“分区管理”、“专项管理”、“责任制度”和“奖惩措施”。所谓“分区管理”，是指城市各区管理各区的生活垃圾；各区根据各区的实际情况划分为不同的功能区，不同功能区的生活垃圾的回收与清运管理由该功能区负责。

“专项管理”是指对于不同类别的垃圾，由不同回收清运单位负责，例如：回收清运厨余类垃圾的就只负责回收清运这一类，别的垃圾不需处理；“责任制度”是指各区对各区的垃圾回收清运负责、各功能区对各功能区的垃圾回收清运负责、回收清运不同类别垃圾的单位对该类垃圾回收清运负责；“奖惩措施”是在严格细致的垃圾分区治理与责任制度的基础上建立的，对于在垃圾回收清运过程中表现突出的单位或个人给予不同形式的奖励，对于在垃圾回收清运过程中不按规定、不符合要求的单位或个人该予经济或其他形式的处罚。

3.3.4 建立完善垃圾交易市场

目前，我国大多数城市对于垃圾回收市场的管理还不成熟，在垃圾交易过程中，价格机制不健全、标准不统一，对于一些没有商业价值或商业价值不大但遗留于环境中将造成严重环境问题的生活垃圾，还没有专门的回收市场。市民对垃圾交易的兴趣不高，垃圾回收单位积极性不高，从而制约垃圾交易行为在垃圾分类上的发展。笔者认为完善垃圾交易市场、完善垃圾交易的价格机制，优化垃圾回收管理标准化和人性化，特别是“有利可图”、上门服务等，是处理城市生活垃圾的有效途径。同时，对于没有回收价值或回收价值不大，但投放环境会造成严重生态问题的垃圾，政府要建立相应回收机制和价格补偿制度，促进这类垃圾的有效回收和安全储存。

4 结 论

目前城市生活垃圾的处理与处置问题依然很严峻，笔者通过对生活垃圾的清运现状及处理处置的问题分析，提出了系列解决措施：①加强环保知识的宣传教育，构建“环保知识终身学习制”、“环保知识全民学习制”体系；②加大环保资金投入，建立完善环保投资“专项基金制度”，构建“EOPPDB融资模式”，建立“双优”激励政策；③完善垃圾分类回收体质，明确分类细则，完善垃圾分类设施和服务的供给机制，构建垃圾回收管理的“3+1”模式，完善垃圾交易市场。

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SomeThoughtsonTreatmentandDisposalofMunicipalSolidWaste

BU Yongguang FAN Ronggui YU Wengjing

(College of Environmental Science and Engineering，Liaoning Technical University，Liaoning，Fuxin，123000)

Coincident with the unceasing development of the city urbanization，problems of city garbage treatment and disposal has become increasingly prominent.Therefore it is gradually put on the agenda with extensive attention.According to the comprehensive analysis of current situation of the waste production and main problems of treatment and disposal of our city garbage，the author has put forward the “Environmental protection knowledge of lifelong and universal learning system”，“EOPPDB financing mode”，“Double Excellence policy”，“3+1” management mode，“garbage trading market” and other measures basing on the awareness of environmental protection，environmental protection investment，garbage classification and management and the junk trading.It can be used for reference to realize the municipal solid waste reduction，recycling and harmless.

domestic garbage；environmental awareness；special fund system；EOPPDB financing model；garbage comprehensive management system

X703

A

1673-288X(2017)05-0061-04

卜永广，在读研究生，研究方向为水污染防治及固体废物综合利用

范荣桂，博士，教授，硕士生导师，研究方向为水环境及水污染控制、水处理理论与技术、水污染制理论与技术、环境化学及生态修复理论与技术

文献格式：卜永广 等.关于城市生活垃圾处理与处置的几点思考[J].环境与可持续发展，2017，42(5)：61-64.