农村“三块地”改革试点期限为何要延长

宋晓东 刘 硕

农村“三块地”改革试点期限为何要延长

宋晓东 刘 硕

深化试点 新华社发 徐骏 作

10月31日，全国人大常委会审议关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点期限延长1年，至2018年12月31日。

为何这项重要改革在试点期限即将结束时延长1年？未来改革又将在哪些重点领域发力？

信号一：需要更多时间深化积累推进

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革被称为农村“三块地”改革，与农民和农村集体的利益密切相关。国土资源部部长姜大明在向全国人大常委会作相关说明时表示，在农村土地制度三项改革试点工作稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题。

例如，如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等，这些问题目前尚未形成十分成熟的解决方案。

专家分析，2015年国家选取33个县市区作为改革试点，2016年9月中央决定各试点地区对三项改革试点统筹推进。延长试点期限，有利于各地更充分地积累“三块地”改革综合效益。

姜大明说，土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同，从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长，试点工作仍处于不断探索、逐步完善的阶段，改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。

长期关注“三农”领域的郑州新支点农业咨询公司负责人李鑫表示，改革试点期限延长，有利于基层开展更全面、深入的探索，为系统总结试点经验打好基础。

信号二：已开展的试点经验值得阶段性总结

一系列统计成果表明，启动改革以来，我国农村土地制度改革三项试点取得了阶段性成效，在缓解征地矛盾、盘活土地资源、增加农民收益等方面取得了积极进展。

——农村土地征收攻破重点难点。在河北定州、内蒙古和林格尔、山东禹城等地区出台了土地征收目录，初步建立了民主协商、风险评估、纠纷调处、后续监管等程序，提高了土地征收补偿标准，完善了被征地农民住房、养老保险等补偿办法。同时，试点地区还积极探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集体、农民之间的分配机制。截至今年9月，3个试点地区按新办法实施征地共63宗、3.9万亩。

——农村集体经营性建设用地入市机制更成熟。试点地区在入市主体、入市方式和入市收益分配等方面积累了经验。截至今年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。

——宅基地制度改革给农民带来更多红利。在试点地区，改革重点集中在宅基地使用权流转、宅基地自愿有偿退出和住房财产权的抵押等方面。各试点地区还积极完善宅基地分配、有偿使用和收益分配等方面的村民自治机制，提高了乡村治理水平。

江西省余江县从盘活存量、规范增量、保障权益、扩大权能等方面入手，建立健全了宅基地管理制度体系，落实“一户一宅”制度，全县共退出宅基地28257宗3915亩，退出宅基地复垦574亩。截至目前，全国15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩。

信号三：完善立法与农村土地系统性改革将成重点

“三块地”改革未来的重点在哪里？中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心副主任陆剑认为，完善立法、构建适应实际需求的法律制度框架，将成为延长期内的重点任务之一。姜大明表示，土地管理法修订工作正在推进，延长试点期限，有利于推动试点地区继续深化改革，为土地管理法修订工作创造一个相对平稳的社会氛围。

对此陆剑表示，农村“三块地”改革可以为相关法律修改提供参考，在改革的延长期内，可以将各地探索的新经验、新做法与国家层面的立法相结合，确保“可复制、可推广、利修法”的改革成果能落实转化为法律。

在改革层面，专家和一些业内人士认为，在延长期内，土地制度的三项改革各有侧重：征收制度改革的重点应在缩小征地范围、规范征地程序和改革征地补偿方式；集体经营性建设用地入市应处理好土地增值收益在国家和集体之间合理分配问题；宅基地制度改革的关键在于因地制宜，处理好统一立法和区域协同之间的关系。

当前，全国人大常委会授权国务院进行的农村土地制度改革试点不止“三块地”。笔者在北京大兴区了解到，大兴是国土资源部门的农村“三块地”改革试点，也是央行银监会推进的“两权”抵押贷款改革试点。

一些试点地区基层干部表示，农村土地改革要突出系统性、整体性、协同性，打通各部门的“一亩三分地”。在改革的延长期内，将农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点与“两权”抵押贷款改革等互通有无，实现1＋1＞2的效果。

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农村土地改革须整体推进

党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。10月31日，关于农村承包地修法、关于延长33个试点“三块地”改革授权期限的议案，提请全国人大常委会审议。

农村承包地“三权分置”改革这“一块地”，加上农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革这“三块地”，总共“四块地”，构成当前农村土地制度改革的核心和重点。新形势下农村土地制度改革应着眼农地、农民、农业的不可分割及生态环境的整体性，“四块一体”推进。

山水林田湖草是一个生命共同体。耕地、林地、草地等农用地以及宅基地等农村建设用地，改革实质都是在坚持社会主义公有的集体所有权与家庭为主的承包权同时，使经营权依法可流转、能抵押、受保护。

“十三五”期间，我国将对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等进行统一确权登记，建立权责明确的自然资源产权体系，用途管制将扩大至山水林田湖草所有自然生态空间。无论从自然角度还是经济角度，主要位于农村地区的山水林田湖草的管理、监督、保护、修复，再不能头痛医头、脚痛医脚，“各管一亩三分地”，只有“四块一体”整体推进才能取得实效。

全面深化改革，要突出改革的系统性、整体性、协同性，使改革成果更多更公平惠及全体人民。农村土地改革，要全面落实《生态文明体制改革总体方案》《自然资源统一确权登记办法（试行）》，特别是党的十九大报告关于自然资源管理的要求，坚持资源公有、物权法定和统一确权登记原则，对自然资源所有权统一进行确权、登记、监管。这样才能使“四块一体”的农村土地改革事半功倍，让这块生态文明建设与自然资源统一管理的试验田实现丰收。 （欣 华）