内部的严格管理——一论美国警察执法规范化

文/石子坚

内部的严格管理
——一论美国警察执法规范化

文/石子坚

石子坚，中国人民解放军原特等射手，1988年自费赴美国留学，获乔治 ·华盛顿大学刑侦系硕士学位，先后就职于美国监狱局、警察局、特警队，因多次参与破获重大刑事案件以及包括美国总统在内的政要警卫多次受到嘉奖。现任上海公安学院特聘教授，高级教官，国家级特警教学团队学科带头人，上海市东方学者，海外名师，出版了11本专著，发表了30余篇论文，其中《我在美国当警察》被评为全国畅销书。被多家警察院校聘为特聘教授，并为全国各地实战部门授课并指导训练。多次获得上海市公安局科技成果发明奖，拥有多项国家专利。

警察执法规范化是一个努力多年但依然受到公众和媒体普遍关注的热点警务问题。什么是规范，如何制定规范以及如何惩治不规范的执法行为？公众似乎更加期待理性、专业、具体的实现路径和时间表。美国警察内部的严格管理概括起来应该包括四个规范。

一、 规范法治思维

美国新警培训周期一般为六个月左右，基本培训目标就是使学员实现从一个平民到执法者的过渡，最本质的改变是法治思维的建立和巩固，而非背诵一堆法律定义。其中包括对警察职业定位的认同、依法执法理念的树立、逆向思维方式的形成以及如何在执法规范与行政命令冲突时做出正确选择的能力。

1．警察的职业定位

1829年，英国内政大臣罗伯特·比尔敦促议会通过了《大都市警察法》，据此建立了伦敦大都市警察局，现代意义上的警察制度正式诞生，他也成为举世公认的现代警察之父。在他倡导的建警创制12条原则基础上，又补充了建警九大原则，共同构成了完整的第一次警务革命的核心内容。其中一条重要原则就是强调警察应该一直为实现其功能而行动，而不能用于个人或国家复仇的工具。因此，警察院校都应该开设《中外警察发展史》作为必修课。

2．依法执法

在对警察职业定位认同的基础上，依法执法也就顺理成章了。但警察不能直接依据宪法、刑法指导并规范执法行为，而需要一套完备的执法细则作为支撑。无论是全国统一的警察执法手册还是各省区市根据各自执法环境所制定的地方执法手册都是人民警察执法办案不可或缺的操作规范和执法守则。

3．逆向思维

自我保护的本能与奋不顾身，眼见为实与透过现象看本质等都属于职业警察与普通公众思维方式及行为方式的显著区别。例如，普通公民听到枪声时可能不知所措或惊慌失措，而训练有素的警员则会迅速利用掩体并立即进行反击。尤其是要人警卫人员，会毫不迟疑地用自己的身体为警卫对象挡子弹，这些区别是平时教育训练的积累在突发事件时的本能反应，是一种职业特质，绝非一次热血沸腾的动员大会所能奏效的。

再如，我们看到的闯红灯、逆行、超速等违章行为都不过是表象，看似交通违章的背后可能隐藏着某种刑事犯罪行为。举世震惊的美国阿克拉荷马联邦大楼爆炸案，恐怖分子麦克维就是因为实施爆炸后超速而被警察拦截，那位美国警察未被其超速的假象所蒙蔽，而是层层剥笋，去伪存真，最终将刚刚发生的恐怖袭击与麦克维超速联系起来，将其依法逮捕。由此看来，再遇到貌似交通违章的行为还是先不要急于以礼相待，你可能面对的正是一名恐怖分子。

4．当执法规范与行政命令发生冲突

执法规范并不排斥行政命令，前提是行政命令必须严格依据执法规范而不能以言代法。执法实践中，情况千变万化，行政主管往往因面对特殊情况而不得不做出某种变通，在不违背立法原意的前提下，行政领导适时做出可操作且有安全保障的行政决定，不乏是对执法规范的良性互动和有益补充。

这就产生一个问题，即警员明知上级主管的决定有悖于执法规范时怎么办？例如，美国执法手册规定，押解异性嫌犯必须由两名警员执行。笔者在美国当警察时就曾抓捕过一名带毒女嫌犯，当我请求911支援时，得到的回复是暂时无人有空。代班负责人便口头授权我单独实施押解。根据执法规范，我首先提醒负责人应该由两人共同执行，但负责人依然坚持由我一人押解，此时，我就必须服从，而且一切后果将由负责人承担。如果我不进行提醒而无条件执行命令，我将承担一切后果。事后女嫌犯还真对我提出性侵犯的投诉，由于我严格按规范用对讲机汇报了押解的起始时间和地点，并在经过重要地标时及时进行了通报，所以内部调查科认为我并不具备作案的时间和条件，投诉无效。

二、规范执法用语

规范警察执法用语的意义在于树立并维护警察公众形象，强化警民关系，实现公平正义。规范执法用语不应也不必强求千人一腔，即不分场合，不问对象，千篇一律，那样并不利于警民良性沟通互动，继而获得公众对警察执法行为的普遍支持，相反，有可能招致更多的质疑和投诉。

1．禁止使用侮辱性、讽刺性用语

警察必须对公众予以尊重，这是警民沟通对话的基础，警察不可自认为高人一等，盛气凌人，对普通公民和违章者大呼小叫，指手画脚，不能用“你赶着去投胎”等训斥超速者。不应将个人情绪带入执法过程，否则只能招致质疑和反弹，难以达到公民自觉守法、配合执法的理想境界。

2．禁止使用有罪推定的问话

根据现代刑法理论，刑事犯罪的举证责任在于控方而非嫌犯自身。类似“你知道为什么被拘留的吗”或“知道为什么抓你吗”之类将举证责任推给嫌犯的问话都应当被禁止。

3．禁止使用诱导性问话

所谓诱导性问话特指在问话中隐藏着预期答案的问话，如“昨晚12时你在某某凶杀案现场对吧”。规范的问话应该是“某日某时你在哪里，在做什么”。或者，“根据证人指控，某日某时你曾出现在某某凶杀现场，你对此有何解释”。规范的讯问应该给嫌疑人一个充分解释的机会，而非诱导其进入侦查员的思路。

4．禁止以下八种形式的问话

“你过来”——表示一种强势，容易招致反弹。

“跟你说不明白”——表示缺乏耐心，关闭沟通大门。

“这是法律规定”——表示理屈词穷，搬出法律压人。

“这不关你的事”——表示对方多管闲事，为自己理亏下台阶。

“你想让我做什么呢”——表示以退为进，并无解决问题诚意。

“你怎么总是如何如何呢”——表示闪烁其词，避实就虚。

“我可不再重复了”——表示最后通牒，实则虚张声势。

“我这是为你好”——表示无可奈何，装好人蒙混过关。

三、 规范执法权力

执法资格或权力包括两个方面，一是有无的问题，二是权限多少的问题。

1．哪些人员不具备警察执法资格或执法权

一般而言，学警、辅警以及在家停职休病假的警员都不具有警察执法资格。

学警上岗实习必须由有执法资格的警员带领，从事辅助性执法工作而不能独当一面直接执法。发生问题也由带班警员或上级主管负责。学警的身份应当明确，不应有意向公众隐瞒。

辅警不是警察，没有执法资格或执法权，只能在警员带领下从事辅助性执法行为，如协助指挥交通。美国辅警还可单独实施违章停车管理行为并有权开罚单，但仅限于静止的机动车辆。美国执法规范禁止辅警从事或参与其他执法活动，违者将受到严惩。辅警并不具备警察执法能力和专业知识，更容易发生不规范执法问题，而直接影响的却是警察形象。

因伤残全职休假但依然保留警察身份的警务人员是否有执法权？以美国为例，警员因伤残不能上班，需要医生开具证明，警察康复后恢复工作，也需要医生开具证明，没有医生证明带病坚持工作属于违法行为，会受到纪律惩戒。警员休病假期间则被暂停一切执法权力，必须交出配枪、警徽，也不准着警服，如同普通公民。另外还有一些特殊规定，如高级警官（局长）被劫持为人质时即自动丧失一切执法资格，其任何形式的命令均告无效，下级不必执行，直至人质危机解除。

明确哪些人员在什么条件下没有执法资格或执法权十分重要，既有利于相关人员自律，也便于监督，发生执法失误时也好明确责任。

2．全部执法权与部分执法权

这就是执法权多少的问题，与职务高低权限大小不同，特指相同级别的警员，因身体状况不同而导致的执法资格受到限制。

警员因伤病从事轻工作时，如因病临时从刑警岗位调到窗口工作，其部分执法权应被临时停止。如抓捕罪犯和制服犯罪的权力，即使在他面前发生刑事案件，他也没有制止犯罪的权利和义务，因为其身体条件不胜任。但他仍有请示报告，发现证据，指证嫌犯等其他权利和义务。

3．武力使用等级

口头警告、肢体制服、使用警械以及致命武力四个等级早已成为国际警界的共识，本文不再赘述。但必须强调一点，即武力使用等级的选择和适用必须从行政命令中解放出来，变为警员在现场进行自我裁量的权力，成为执法办案的支撑手段。这需要进行一系列的专业培训和完善相应的监督机制，切不可靠一纸行政命令就一哄而上。

4．如何对待投诉

执法者与执法对象本身就是一对矛盾，有人投诉属于正常现象，问题是应当区分有效投诉与无效投诉以及中伤诽谤。所谓有效投诉是指警察办案中确实存在过错或失误，查证属实的要追究涉案警员的法律责任。而无效投诉则指投诉人由于对法律、程序或自我诉求产生认知偏差，误认为警察没有规范执法。无效投诉对涉事警员没有任何影响，反而应该适时给予鼓励。中伤诽谤当然是无中生有，编造事实，栽赃诬陷，不仅被诬陷的警员不受任何影响，还应将投诉者绳之以法。

都说警察是纪律部队，是非不清还算什么纪律部队？警察也有权利需要保护，也需要有能说理的地方而不应忍辱负重，委曲求全。美国的“纪检”即所谓内部调查科都是由一线办案的精英组成，直接对一把手局长负责，不受其他行政权力干预，不受舆论和媒体绑架。

四、 规范从严治警

没有规矩不成方圆，没有奖惩就不会有人自觉遵守规矩。规范从严治警，就是要将警队内部的奖惩机制纳入法治规范，逐步削弱行政权力的非法干预和影响。

首先，需要全力打造一支专业、独立的纪检队伍。纪检岗位专业性强，不仅关系到公众对法制的信任，也关系到警员的从警生涯。纪检干部必须是警察实务的精英骨干，是警队内部的“青天”。不仅精通警务，而且敢于坚持原则，为人正直，不畏权势。纪检部门既应该成为一线警员有冤能伸、有苦能诉的清水衙门，也应该手握利剑有错必究，令警员有所敬畏，不敢越雷池半步。纪检部门应该严格依法办案，不受行政权力非法干预，不被媒体和舆论绑架。

其次，警察奖惩制度也要与时俱进，应该冲破传统观念和习惯势力的束缚，现代警务管理早已将无偿加班、多劳不多得以及带病坚持工作视为警务管理之弊端，属于应当克服之列。 美国执法手册奖励忠于法律、精通警务、身经百战而毛发无损的精英，不鼓励一味蛮干和无谓牺牲的墓碑英雄。奖励团队协作而不突出个人英雄。

第三，美国警察出庭作证制度，将侦查活动暴露在法庭之上供司法、律师、被告人、媒体以及公众监督。其意义不仅可以监督警察对实体法、程序法的运用是否规范，而且也将警察（包括鉴定人员）的职业操守和从业历史暴露在光天化日之下供大家评判，不仅有利于公共监督，而且督促相关人员自律自强，杜绝自己从警生涯染上污点，使警队成为世人崇敬、歹徒丧胆的纪律部队，成为法律的忠诚卫士和社会稳定的基石。