政府与社会资本合作模式（PPP）在“双创”政策中的应用

严明

摘要：2013年以来，PPP相关政策由中央密集发布，意味着其在我国已被政府列为重要参考工具，中国自此进入“PPP元年”。2014年，李克强总理提出“大众创新、万众创业”的号召，“双创”相关政策纷至接踵，却显示出“上热下冷”的尴尬局面。本文认为，PPP由于其具备优秀的融资和市场管理优势，不仅可以在基础设施建设方面发挥显著作用，也可以将其与“双创”政策相结合，借以改变“双创”在基层热度不足的局面。

关键词：PPP；双创

1.前言

随着我国市场化改革进程不断深入、竞争性市场对实现社会公平及福利最大化的优势不断显现，与此同时，欧洲国家将政府与社会资本合作模式（Public-private partnership，PPP）应用于国家基础设施建设的优秀实践，使PPP愈来愈受到资本市场及大众的关注，由于其具备国家城市化和经济快速发展中所需的资本和效率优势，我国开始着力研究如何将其更好地应用于含公共服务领域在内的多个行业建设。2014年9月李克强总理在夏季达沃斯論坛上提出了“大众创业、万众创新”的号召，与PPP模式几乎同步成为席卷中国大江南北的热潮，此号召掀起了从高校到企业、政府的创业创新热情。在这样的时代背景下，如何将PPP模式与“双创”相融合，使经济发展的新模式得以在国家创新进步的行动中发挥更大的作用，将是本文研究的重点。

本文首先梳理了学术界对于PPP模式在各行业中的应用现状研究，以明确该模式在各领域的适应性；其次分析了自2014年以来各省、市所出台的“双创”相关政策的特点、性质和类型，以期从中找出适合于嵌入PPP模式的途径；最后将所作分析结合起来，对PPP模式与“双创”相结合的可行性、有效性进行阐述，并由此提出政策建议，以期为各级政府出台相关政策时提供参考。

2.PPP模式的应用研究现状

由于PPP模式由英国发端时即被认为最适用于基础设施建设领域，学术界对PPP模式的应用研究也主要集中于该领域。研究内容可分为以下几个方面：

一是对PPP模式在中国的应用前景、趋势及可行性研究。陈志敏等（2015）详细梳理了我国对PPP从认识到逐步付诸实践的各个阶段，全面阐述了中国当前发展PPP面临的瓶颈，其认为我国对PPP的认识仍然侧重于“融资外包”，而忽略了对公私合作中的政府主导和法规管制；周正祥等（2015）结合中国当前经济发展减速的新常态，分析了现阶段政府债务难以应对扩张的基础设施建设现状，提出PPP模式应用于中国的必然性和有效性，其认为PPP模式能很好地利用私人部门的融资优势、调动其参与政府项目并获得收益的积极性，将是一个双赢的局面。但存在着法律法规不完善、价格形成机制不尽合理和项目审批过程复杂等问题，是政府当前亟须改变的短板；郭培义、龙凤娇（2015）从政府建设项目流程中寻找突破口，详细阐述了以政府为推手、激励社会资本参与政府项目过程中存在的问题和困难，指出由于当前地方政府对PPP认识不够全面、立法尚不完善、私人资本心存顾虑，导致PPP模式难以在中国顺利运用，并提出了相应的政策建议。

二是围绕PPP如何更好地应用于基础设施建设和公共服务部门的研究。姚东旻等（2015）在其研究中引入了行业对比，选取了公共服务中最为典型的交通、医疗、供水三大行业，分别分析其行业特征、PPP应用途径等，并提出相应的可行性方案：如特许经营方式医疗、供水行业均可采用的，除此之外，医疗行业还可采用PPP中的外包形式，供水行业则还可采用管理合同、租赁合同等多种形式，而交通行业由于其特殊性、暂无确定的PPP适用形式；陈婉玲（2015）与王俊豪、金暄暄（2016）均以基础设施建设项目为研究对象，前者侧重于PPP项目监管角色区分，提出政府在PPP项目中扮演着项目制定者、管理者、监督者等多种角色，如何分清这些角色并建立适当的制约手段将影响着项目效率；后者与陈婉玲的研究有异曲同工之处，其仔细梳理了PPP项目中由于公私合作的特殊性质，指出PPP项目应由规范化的契约进行安排，以激励各方达成一致目标。

综合上述各方面研究重点可以看出，学术界对PPP研究存在几个鲜明的特点：一是重视PPP的内涵，尽管内涵界定各有侧重，但学者们均在研究中直接或间接指明了PPP特点中的风险共担、利益共享，并强调PPP对解决政府债务的重要作用；二是学者在政策建议中一致强调了立法不完善、约束机制不完全等问题，PPP作为经济推进过程中的新模式、其从理论到实践将有很长的路要走。

3.PPP用于“双创”政策可行性分析

3.1 “双创”政策梳理

参考筱媛、苏竣（2007）对政策工具的梳理，可以将“双创”政策按照其对政策对象的影响方面不同，分为需求型政策、环境型政策和供给型政策，具体可见表1。

从表中的分类及其内容可以看出，供给型政策侧重于向社会资本提供支持，包含资金支持、信息支持、知识支持和其他有利于社会资本健全发展的支撑性支持；需求性政策侧重于货币支持，即向私人资本购买产品或服务，其政策形式包含了政府采购、贸易管制和服务（项目）外包等；环境型政策则侧重于社会上层建筑的构建，如法律法规制定、金融体系建设等。以福建省为例，近年来出台“双创”相关的支持性政策文件不下30份，其中如：“采取培训机构面授、远程网络互动等方式有效开展创业培训，组织形式多样的农村青年、返乡人员创业技能培训。省教育厅每年安排3000万元专项经费”即可以分类为教育培训相关供给型政策，“对初创企业（在我省内注册登记的新设企业，不含迁移、更名等情形）暂免征登记类、证照类、管理类行政事业性收费”则可以分类为法规管制相关的环境型政策。

除环境类政策确需由政府主导并单向推进实施外，上述三种类型的政策根本目的为激励和协助社会各类主体进行创新创业活动，主要面向较为分散的创新创业个体或规模较小、初创的私人资本，这为PPP融入双创活动提供了可能性。首先，供给型政策具有较强的公共性质、政策受众极为广泛，当前各级政府均处于支撑经济持续发展、实现全面小康为目标的“十三五”规划时期，又兼有精准扶贫的重大任务，政府收入水平的高低将对实现此类政策目标造成较大的压力。通过引入私人资本，PPP得以缓解政府债务和短期收入不足的短板。具体来说，如可以引入商业培训教育机构、做培训外包，校企对接、理论与实践知识传递互利，规模较大较为成熟的企业为初创企业提供运营培训并收取合理报酬；科技信息平台（网络、媒体）特许经营，允许私人资本入股平台建设并持有经营权，为各创新创业主体提供知识、科技需求并从中获取合理报酬，等。从需求型政策来看，当政府为鼓励民间创新采取政府采购、贸易管制或将政府公共服务及基础设施建设进行外包时，同样可以通过引入私人资本，或借由政府招标、直接指定、选举等过渡形式，由规模较大的社会资本承接创新资本，即使资本在经济循环内的流动速度加快、又使政府的平台功能、润滑功能得以发挥。endprint

3.2 优势与难点

上述对“双创”政策类型的分析是基于已有的大众及学者对PPP优点的认识，可以认为PPP所具有的优点在其与“双创”相结合后仍然保留，且可能更为突出；第2章的研究现状显示，没有或极少数学者对PPP与“双创”之间的相互融合关系作深入的研究，当两者摩擦碰撞时，可能产生新的创新火花，但也可能遇到难以预料的阻碍。结合经济发展趋势、国家长短期规划及政策走向，我们可以大致整理出PPP与“双创”在政策应用、实施等方面所具有的优势及可能的难点。

PPP与“双创”政策融合的优势包括：一是利于疏解财政压力。由于公共基础设施及其他公共服务项目往往要求巨大的投入，政府通过引入私人资本可以在较长的时间内分摊投入成本，且能够使多个项目并行而不存在资金矛盾占用问题，进而加快基础设施建设进度。且在PPP模式下，由于融资、运营、维护费用不再作为政府的报表项目，经营风险转移给了私人部门，政府债务的可控性提高。二是利于提高服务质量。由于私人资本的竞争性程度较高、单个私人部门的替代性较强，则私人部门的效率性、效益性将优于具备垄断特征的公共资本。其由市场化环境反映出高效率，技术、经验、创造性得以充分发挥，而政府部门应侧重于协调、支持、质量控制和监督，使在PPP模式下优势互补的公私合作能够不断改进公共服务质量。三是能够通过优化风险分担来降低建设成本。PPP式的隐形优势在于在公私合作中将市场经营可能出现的特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。

但PPP与陌生政策领域的结合依然可能遇到如下阻碍：一是由于规范化政策缺失，各级地方政府难以通过既有法律条文推行PPP在“双创”领域的应用，对相关政府官员“胆大心细”要求更高。出于安全、稳健的考虑，多数政府选择避免采用不成熟的合作模式进行基础设施建设或其他公共项目，导致PPP模式应用发展较为缓慢；二是创新创业号召难以在短时间内实现其推动经济进步效益的作用，需要在经济、科技、教育等方面持续投入，这对PPP与各类政策相互融合提出了更高的需求，需要政府作更为长远和全面的规划。不仅如此，创新创业环境、氛围、成果难以在短时间内体现或进步较为缓慢的情况下，PPP模式将难有介入机会，导致“双创政策效果不显著-PPP应用实践进步缓慢-两者难以融合”的恶性循环。

4.政策建议

第一，把握PPP的核心内涵。PPP的核心要义在于公私合作，即在公共领域引入市场竞争资本，由此提升政府管理效率、基础设施建设效率、政策实施效率等。而不仅仅把PPP作为解决政府融资问题的工具，应注重PPP的使用效益、必要性和合理性。

第二，各级政府应大胆创新。在经济不断发展、社会不断进步的过程中，新模式、新途径层出不穷，古往今来，这些发展方式被优胜劣汰，PPP同样是在当前经济环境下逐步显露出其巨大优势的。各级政府在利用PPP作为促进社会创新进步的工具时，不应故步自封、过于保守，而应在充分调查和全面考虑的基础上大胆引进，在各个领域中进行尝试。

第三，加快建立PPP使用规范。从其他国家的PPP实践中、我国的PPP实践中、各国PPP理论研究中，不断总结经验、结合理论，加快建立PPP使用规范，使该模式在我国的应用体系趋于规范。

结论

“大众创业、万众创新”的号召被提出以來，各省、市级政府纷纷抛出利新政策，无非两种方式，一是解决创新创业的政策门槛，二是投入大量政府财政对其进行经济支持、协助其降低市场门槛。也有地级市政府提出应建设资本流动和知识交流的平台，但成效甚微，政府在这场号召中看似声势浩大，资本市场的海平面下却波澜不惊。当笔者力促PPP融入“双创”政策时，期望政府从一个领导者转换为引导者，大规模私人资本开始慢慢向创新资本、新型资本渗透。政府出台的政策不应当仅从降低制度门槛和单向资金投入为出发点，这种被动式的政府支撑难以使“创新推动经济进步”的车轮有效运转起来。笔者认为，把公私合作为核心的PPP运用到政府为核心的双创活动中，能够极大改善政府的“单向推动”问题即效率问题。本文对两者相互融合的可能性作初始分析，仅抛砖引玉，期待学术界更为深入的研究。

参考文献：

[1]陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（04）：68-84+5.

[2]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）：82-95.

[3]郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015，36（08）：11-14.

[4]姚东旻，刘思旋，李军林.基于行业比较的PPP模式探究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2015（04）：23-33.

[5]陈婉玲.基础设施产业PPP模式独立监管研究[J].上海财经大学学报，2015，17（06）：47-56.endprint