中国早期电影管理探析

王瑞光

(山东艺术学院艺术管理学院，山东 济南 250300)

本文将研究范围限定于1896—1927年，其间中国经历了很多变化，既有政权的更替，又有国外异质力量的干涉和侵入。就中国政权而言，主要经历了一次大的更替，北洋政府取代了晚清政府。在电影管理方面，后来者并未完全抛弃前者的做法，而是在很多方面都有所继承。自1840年以来，外国租界当局作为一种异质力量，长期与中国政府并存。就主权而言，它们的存在无疑是对中国主权的侵犯，然而外国租界当局，尤其是上海公共租界工部局当局的电影管理活动，却为中国政府学习国外经验提供了一个便利而鲜活的参照，尤其是对上海华界而言。

一、1896—1927年间的电影管理概况

清末，电影发明不久即传入中国，并在上海、天津、北京等地快速发展,给人们带来了一种新的娱乐休闲方式，但与此同时，也不可避免地产生了一些隐忧，诸如安全问题、风化问题以及国外电影带来的文化问题都成为各地官府须关注和思考的问题。上述问题的出现使得电影管理活动的出现成为必然。

(一)晚清时期的电影管理

清末，中国电影管理开始了最初的实践和探索。最早参与电影管理的官方机构是上海的马路工程局。其后，民政部这一中央机构也加入到电影管理的行列中。在地方层面，上海之外的一些地区，如北京、天津、杭州、成都、沈阳、吉林也尝试对电影进行必要的管理。就管理机构之间的关系而言，部门各有其职能和范围，但也有部分重叠之处。因为职能的重叠，部门之间也会有矛盾产生。

在管理过程中，各管理机构的管理内容主要包括电影放映场所管理以及影片管理。对电影放映场所的管理主要是基于治安、放映场所的安全以及社会风化方面的考虑。对影片的管理主要是为杜绝不良内容的出现，包括淫亵以及容易引致青年人“变坏”的内容。但作为电影业的重要组成部分，晚清政府并未对电影制片实施有效的管理。

在管理手段上，主要有行政手段、法律手段和经济手段三种。其中行政手段据统治地位，取缔电影放映场所的经营活动大都采取这种方法。法律手段在当时也受到管理机构的关注，当时上海城自治公所曾制定出几个有关电影放映场所的章程。这些章程为电影放映场所的申请和设立提供了较为清晰的指导，使其开设和经营有了明确的依据，是电影放映场所管理走向规范化的重要一步。经济手段在当时也得到了运用，主要采取征收捐税的方式，但当时并未出现专门针对电影业的税种，而是放在戏捐之中，因此显得较为模糊。

晚清时期的电影管理还有很多局限。首先，制片公司和电影放映场所较少，管理上并未有充足的对象。其次，在管理上呈现出较为粗放的状态，迟滞了中国电影业的发展。再次，电影管理无法实现对中国国土的全覆盖，租界内的电影业始终不受晚清政府的约束和管理。

(二)北洋政府时期的电影管理

北洋政府时期有多个机构参与了电影管理实践，包括通俗教育研究会、江苏省教育会电影审阅委员会、浙江省会电影审查委员会、天津警察厅在内的机构是电影审查的主体；从事影院管理的则主要是京师警察厅、淞沪警察厅、天津警察厅等各地警厅。在管理过程中，多个部门的职能有所重叠，但一般而言，都能有效发挥作用。

北洋政府电影管理的主要内容包括制片公司管理、影院管理以及影片管理三大部分。其中，北洋政府对制片公司的管理持较为宽容的态度，条件符合的公司或个人都可申请开办电影公司，获批的概率也很大，当时上海华界中出现的大量“一片公司”就是这种情况的最好注脚。在影院管理方面，北洋政府借鉴了晚清政府的一些做法，各地也制定了一些法规，使之更加细化和完善。影片管理，特别是影片审查，是当时最受重视的部分。江苏省教育会电影审阅委员会审查影片的数量虽不是最多，却是中国早期电影审查的绝对权威。通俗教育研究会等机构的影片审查活动同样有声有色。

在管理手段上，北洋政府的电影管理采取行政手段、法律手段和经济手段三种管理手段。其中，行政手段最为直接有效，管理对象集中于电影审查和取缔国外宣传电影上。北洋政府时期，围绕电影审查与影院管理，各管理机构制定了多个法规，形成了较为系统的法律体系。各管理机构还采用经济手段，不过这些手段与管理普通公司所用的经济手段类似，并未呈现出太大的特殊性，主要表现为税收征收。

北洋政府有意识地加强电影管理，并制定了较多的法规，但并未取得预想的效果。首先，中央的电影管理措施影响范围有限，很多地方并不执行中央政府的措施，而是各行其是。其次，很多电影公司并不配合管理机构，经常采取阳奉阴违的态度，无视管理机构的权威性。再次，舆论的批判和抵制也在很大程度上消解了管理机构的合法性。

南方革命政府与北洋政府并峙多年，它的主要任务是与北洋政府进行军事斗争并夺取全国的政权，但它对电影业也很重视。它的电影管理活动主要有对辱华电影的交涉、宣传电影的拍摄及出口、成立电影拍摄机构、组织编撰《民国十六年中华影业年鉴》等。

北洋政府的电影管理在考虑电影业的特殊属性基础上，主要强调电影业的产业属性，而南方革命政府的电影管理则更具功利性，将其与夺取政权紧密联系在一起，电影及其电影管理更像是宣传政党主张的工具。

(三)上海公共租界工部局的电影管理

租界是近代中国的一个特殊存在。依据不平等条约，租界当局侵夺了中国政府的很多权力，在电影管理方面也是如此。在所有租界当中，上海公共租界最有代表性。在上海公共租界内，工部局作为最高管理机构、执行机构，负责租界内的电影管理活动。

在公共租界中，有董事会、警务处、警备委员会等多个部门参与电影管理工作，在管理过程中它们相互协调，共同进行各项电影管理活动。其中，董事会全面负责，而其他部门则具体实施董事会的各项措施。工部局电影管理的内容较多，主要涉及制片公司管理、电影院管理以及影片审查等。因为公共租界内的制片公司以及影院较多，因此实际上工部局的电影管理活动产生的影响也更大。在制片公司方面，工部局没有专门的管理条例，以征收税收为主要管理方式，但有时警务处也会参与拍摄活动的具体安排；电影院方面，主要是安全管理、执照发放以及控制营业时间；影片审查上，所做的工作虽不多，但进行了一些尝试，为1927年电影审查制度的形成做了铺垫。

工部局对电影管理的经济手段主要体现在捐税征收和拨款拍摄市政电影上。行政手段也是工部局进行电影管理的重要手段，主要包括影院营业时间的规定以及影片审查等方面。工部局电影管理的法律手段主要体现在影院管理上，包括影院执照发放以及影院营业时间的规定。

就管理效力而言，工部局的电影管理活动对中国早期的电影业及其电影管理有重要影响，影响着当时中国大多数的电影放映与电影制作活动。

工部局的电影管理为中国政府开辟了一个新的窗口，借此中国政府可以快速、方便地学习国外的经验，以提升电影管理的水平，促进电影业的发展。

二、地位和作用

从晚清时期到北洋政府时期，中国的电影管理呈逐步发展之势。从只关注电影放映场所到涉及制片、影院以及影片管理，管理的内容上实现了飞跃；在管理手段上，从单纯地禁止经营到通过规章制度规范和约束电影业，也是质的变化。中国早期电影管理的相关理论和具体实践对后世而言都是一笔财富。

就其地位而言，中国早期电影管理在多个方面的努力都取得了成绩，奠定了中国电影管理的基础，为后世提供了颇多借鉴。中国早期电影管理涉及的内容很多，主要有电影放映场所管理、电影制片公司管理和影片管理三大部分，这也是后来中国电影管理的三大构成，早期的相关探索和实践奠定了中国电影管理的良好基础。

最早被纳入管理范畴的是电影放映场所。1896年电影传入中国，先是借用戏园放映电影，其后出现了专门的电影放映场所。自20世纪初开始，晚清政府就开始对电影放映场所进行管理，通过对其管理，晚清政府力图维护风俗以及社会治安。管理的对象不仅包括中国人开设的放映场所，还有很多外国人开设的放映场所。为规范电影放映场所的设立和经营，清末上海还出台了专门的章程，将电影放映场所的管理纳入法制化的轨道。对电影放映场所的管理还包括捐税管理。北洋政府上台后，继续强化对电影放映场所的管理，通过制定规则、章程等方式，规范电影放映场所的经营活动。规则的主要内容多集中在风化、治安管理以及税收征收等方面。这些法规为电影放映场所的管理提供了较为详尽的操作标准，也便于电影放映场所的设立和经营。公共租界工部局当局也关注电影放映场所的管理。与晚清政府、北洋政府不同的是，工部局将更多精力放在影院安全管理、营业执照发放以及税收征收等方面，对风化较少涉及。营业执照发放是工部局最有特色的内容，清晰、明确的申请条件为电影放映场所的开设提供了极大的便利。《影戏馆章程》中写明申领执照的各项条件①，符合条件的个人及组织均可申领到营业执照。国民政府成立后，在电影放映场所的管理上也参考了晚清政府、北洋政府、工部局当局的做法。

对制片公司的管理也为南京国民政府提供了借鉴。晚清时期制片公司管理尚未出现。北洋政府、工部局当局、南方革命政府都已开始对制片公司进行管理。北洋政府、工部局当局对影片制作的管理主要采用经济手段，而南方革命政府更倾向于直接控制和操作制片公司。两种方式各有其优劣。南京国民政府成立后，将两者结合在一起，既有经济管理的方式，也直接成立公司，进行电影拍摄活动。

影片内容的管理是另外一个重要内容。晚清政府对影片内容的管理相对较少，主要涉及淫亵影片以及“表现决斗”等其他不良影片。这一情况到北洋政府时期发生了很大的变化。北洋政府初步建立了电影审查制度，并进行了多次成功的实践。通俗教育研究会、中央检查电影委员会是当时重要的电影审查机构。它们对影片内容的检查主要集中于“治安”“风化”“风俗”“辱华”“有碍邦交”等方面。南方革命政府也关注辱华电影的问题，并将宣传电影的制作作为一项重要内容。作为承继南方革命政府而来的南京国民政府沿袭了前者的很多做法，同时也参照和借鉴了晚清政府、北洋政府的很多影片管理方法。如在电影检查机构上，内教两部进行影片审查的格局等都是来源于北洋政府的启示。

新中国成立后，电影管理的主要内容是制片公司管理、影院管理、影片审查以及影片进出口等，在一定程度上也借鉴了中国早期电影管理的经验。

三、成功经验与启示

中国早期电影管理的实践取得了一些成绩，也为后世提供了许多经验和启示。主要有重视民意和舆论；注重法治手段的运用以及注重经济手段的运用；将电影主要看作一种市场行为；对电影艺术及其电影产业持一种宽容态度；积极向他国学习，努力与国际同步等，这些措施为中国早期电影业的发展提供了积极的保障。

(一)重视民意和舆论，发挥电影管理的文化导向作用

中国早期电影管理比较重视民意和舆论。清末以来，全国范围内创办了许多报纸，以《申报》《益世报》为代表的报纸在全国范围内都有很大的影响力，《晨报》(原名《晨钟报》)也有大量读者。报纸上的观点往往能够反映人们对事件的看法和认识，形成了强大的舆论力量。晚清政府、北洋政府、南方革命政府、工部局当局对有关电影的舆论大都较为关注，它们各自采取了一些管理措施，如关注辱华电影、审查电影的实行等，以应对舆论的呼声。

(二)注重法制管理，用法律手段实施电影管理

行政手段具有直接高效的优势，在一国电影业发展的初期作用明显。但随着电影业的逐步发展，过多的行政干预无疑会带来很多弊端。这时就需要有相对规范性与稳定性的法律法规来规范和推动电影业的发展。中国早期电影管理实践中，已经开始重视法律法规的建设，在电影放映场所管理、电影审查等方面制定了一系列法律法规。

(三)以市场为导向，将电影作为一种产业

早期中国政府对电影进行管理时更多地将其视作一种市场行为，多采取经济手段进行管理。清末以来，对于设立的放映场所采取征收捐税的经济方式进行管理，其主要形式是戏捐、公益捐、印花税等。

电影作为一种为人们提供娱乐的方式，其制作和生产具有明显的经济属性，制作需要大量的资金投入，电影放映活动同样如此。当然，电影作为一种文化，还有其特殊属性，但在不突破道德和危害国家等底线时，不应通过各种行政强制手段过分压抑电影业的发展。

(四)对电影艺术及其电影产业持比较宽容的态度

在电影管理上，宽容的态度则能为从业者提供良好的创作环境。在中国早期的电影管理中，北洋政府和工部局所持的就是这种宽容的态度。

北洋政府时期，上海是中国电影制片业的中心。因此，上海地区电影管理的宽容对中国电影业的发展无疑具有重要意义。而实际上，上海电影审查机构——江苏省教育会电影审阅委员会确实采取了一种较为宽容的态度。

在电影审查中，宽容是江苏省教育会电影审阅委员会所秉承的重要原则。审阅委员会制定的审查标准共三条，其中第三条为“如确系有害风化，曾经本会劝告，未经改良者，本会当请官厅干涉”②。但在实践中，这种情况并未发生，这与审阅委员会的态度有密切关系，其对审阅的影片采取较为宽容的态度，只有少数的影片被禁止或要求修改。

对于电影从业者而言，宽松的政策环境是他们能够创作出优秀作品的土壤。北洋政府和工部局较为宽容的管理态度为从业者提供的恰恰是这种土壤，较为宽容的制片公司管理以及影片审查管理促进了电影业的发展。因此，中国早期电影业，至少是北洋政府成立以后呈现出较为活跃的局面。

(五)积极向他国学习，努力与国际同步

北洋政府、工部局在电影管理方面都注意吸收国外电影管理的成功做法。北洋政府在电影管理过程中都积极学习西方的经验。如北洋政府曾专门翻译日本内务省1925年制定的《活动电影片检阅规则》，并在此基础上制定了《检查电影暂行规则》。1926年，教育部令通俗教育研究会拟定《审查影剧章程》。在说明这一命令的缘由时特别提到，“世界各国，如法国、德国、日本、荷兰、葡萄牙、新西兰、丹麦、美国等国均有明确规定取缔之法”③。

四、历史局限与不足

虽然取得了一些成绩，但囿于特定的时代环境以及电影管理人员的认识水平，中国早期电影管理还带有明显的历史局限与不足。简言之，中国早期电影管理呈现出不足之处。

(一)社会动乱，执行力不足

清末以来，中国社会遭遇前所未有的大变故，在列强坚船利炮的威胁之下，清政府被迫与列强签订不平等条约，中国的领土和主权遭受到不断蚕食。在此前提下，中央的很多政策无法落实到各地，电影管理政策同样如此。即便那些未被租借或占领的地区，由于战乱，很多电影政策也无法有效实施。

北洋政府上台后，电影管理也同样存在执行力不足的问题。袁世凯在世期间，北洋政府内部还相对统一，但也并未统一中国，南方有孙中山领导的革命政府，各地租界也都视自己为独立的王国。袁世凯去世后，北洋政府内部分崩离析，形成了事实上的军阀割据。这种情况也造成了各地电影管理政策的迥异，虽然从属不同派系的省市之间有时会有交流，但总体上而言，不同派系所在地区的电影政策影响力往往不超过其势力范围。加之南方革命政府、各地租界的存在，电影政策的差异就更加明显。因此，北京虽然名义上是当时中国政府的中央所在地，但很多政策的效力只能局限于北京一地，其他地方并不遵从。

(二)对国外影片管理乏力

中国早期电影管理的另一局限是对国外影片的管理乏力。虽然晚清政府、北洋政府和南方革命政府都曾关注国外影片的问题，但效果甚微。即便是公共租界工部局当局，对外国影片的管理也缺少有效的办法。1927年之前，工部局在对待外国影片时大都较为谨慎，因为这些影片在其国内都经过审查，工部局担心禁止它们的上映会招致各国领事们的抗议。

(三)电影审查制度较混乱，权威性不足

中国早期电影管理的政府主体中，晚清政府、南方革命政府几乎没有进行电影审查工作，工部局的电影审查工作也受到很多局限，无法有效开展。只有北洋政府较为重视电影审查，并有较多的实践，但呈现出审查制度混乱、权威性不足的局面。

同时，审查人员的认识水平、审查方式也存在一定的问题，如通俗教育研究会的审查往往是一个人到影院中进行审查，随意性很大。所有这些问题都招致业界的不满，尤其是江苏省教育会电影审阅委员会曾引起理论家和电影从业者的不满，这也导致电影审查的权威受到削弱。

五、结 语

在特定的历史背景下，晚清政府、北洋政府、南方革命政府、公共租界工部局当局都进行了一系列的电影管理活动，取得了一些成绩，但又有时代的局限。今天，重新审视它们的管理实践，既不能贬低它们的地位，也无须抬高它们的成绩，而是要客观公正地认识过去，以对历史有一个正确的认知，为今天制定电影管理政策提供一些真实的材料。成功的经验固然可以帮助我们少走弯路，失败的教训也同样可以帮我们避免很多挫折。

注释：

①《影戏馆章程》，上海市档案馆：馆藏号U1-1-1260，第5-6页。

② 佚名：《省教育会审阅明星片之评语》，《申报》，1923年7月5日，第18版。

③ 佚名：《教部将取缔电影营业》，《益世报》，1926年2月4日，第10版。