德国地方融入政策的潜力与不足

袁菱欢

（同济大学德国问题研究所，上海 200092）

德国地方融入政策的潜力与不足

袁菱欢

（同济大学德国问题研究所，上海 200092）

德国因其开放性的难民政策和雄厚的经济实力成为欧洲接受难民最多的国家，未来德国最大的问题在于如何促进移民融入。德国地方融入政策旨在德国基本法的框架内，根据各地实际情况促进各地方的移民融入。至今已取得显著效果。而作为融入政策的最后一环，地方融入政策的发展潜力及存在的不足成为德国及世界关注的重点。德国地方政府；移民融入；德国地方融入政策

1 德国地方融入政策发展概况

在德国，负责移民和融入的政治机构比较复杂。这一现象要归结于德国基本法规定的联邦结构的结构性结果，基本法的权力分散三个层级为联邦政府、州政府以及地方政府的地方行政自治权。在德国联邦体系内联邦政府和州政府对于融入重点领域的立法环节和资助环节负责。州政府决定了各州移民的教育政策、移民参与的制度化框架以及各州的资金援助。根据德国基本法第28条第二款内容，德国地方政府在融入过程的制定层面享有很大的自主空间，至于如何运用自治权制定相应的地方融入政策，决定权保留在各自乡镇政府手中。

德国地方融入政策的目标是，在民主宪法基本原则的框架内,积极促进权利平等和机会平等、社会参与和政治参与、不同族群的交流以及相互尊重不同文化等各方面进步。

经历了50年代和60年代大部分乡镇消极态度以及延续至90年代的不系统的融入政策，以及随后的抵抗阶段，直到2000年初，地方融入政策才开始得到明显重视而有了发展动力。造成如此转变的原因有以下几点：（1）乡镇里不断增多的融入问题造成政府压力。老龄化问题和城市社会分化倒逼乡镇政府提供缓解问题措施。（2）联邦政府的融入政策在90年代开始呈现现代化的特征，以及联邦州各自制定的促进项目都有利地推动了地方的融入政策开始朝着积极方向发展。自90年代末期以来，通过诸如2000年的《国籍法》改革、2005年的《移民法》改革和“国家融入计划2007”以及后来的“国家融入行动计划2012”等多项重大立法调整与举措，移民议题开始经由所有联邦层面开启了新的发展方向，获得了更多关注。虽然融入政策一般被理解为联邦、州和地方三个层面的共同任务，但融入措施的具体实施过程中更多地由地方政府担负起主要责任，因此地方乡镇的活动空间进一步扩大。

根据数据，仅仅在2008年就有81个大城市中的41个城市拥有融入概念或草案，占了总数的一半，而1998年的数据仅为五分之一。北威州更是先行一步，在不属于县管辖的地区，以定期汇报融入情况作为资助前提设立乡镇融入中心。融入问题长久以来在德国地方主要行政机构得不到重视以及排斥移民的现象在此时发生了转变，移民融入以其现实性及紧迫性，逐渐成为城市和乡镇发展的资源。随着联邦政府、州政府和各类基金会所提供的多样化的资助与研究项目，以及地方政府行动范围的不断扩大，很多关于融入政策的“地方化”的议题开始进入人们视野。

2 德国地方融入政策的特征与发展方向

随着在融入领域工作的发展，德国地方融入政策呈现出两面性的特征：一方面，作为自主的政治层面，德国地方政府在移民融入这一持续性议题上拥有更大的自主权和操作空间。地方移民融入政策的发展也证实了，自上世纪90年代中晚期以来，在移民融入过程中地方政府的作用是显而易见的，而许多地方政府也将这一结果继续运用与促进移民跨文化交流的工作中，形成良性循环。但在另一方面，地方层面的决策长久以来一直存在着其他矛盾。首先，地方的融入政策辐射范围受到地域局限，诸如乡镇对于移民的经济、法律、政治和宗教关系的影响力不应被过分夸大，此类问题往往涉及到跨地区、国家、欧洲甚至国家范围。其次，地方政府的决策往往带有个案性质，其结果就是“就事论事”，无法针对某一具体事件制定长远措施。同时乡镇缺乏专业人才，财政状况不加，存在遇事“磨洋工”现象也阻碍了地方自治朝着可持续方向发展地方政策。

因此目前融入政策的地方化与制度化这一议题还有待考察，其究竟与联邦政府、联邦州、地方政府的缺乏资金储备这一“老生常谈”问题有关，或是与可实现的地方融入政策的长期范式转换有关。不同乡镇对这一问题的回答也不尽相同。

从地方融入问题的处理和地方融入政策可持续性角度出发，Michael Krummacher总结了五条与此相关的操作层面：（1）发展和实施地方融入概念，并建立地方融入政策的行为体网络系统；（2）扩大移民参与途径，加强与他们的对话；（3）将跨文化工作的社会空间指导列为融入操作领域的重点；（4）在政治、行政和社会服务部门领域加强跨文化工作；（5）在地方操作领域框架下加大对教育领域的资金投入。

由于德国的移民融入问题不仅仅是族群问题，更是社会问题，如果不改善移民的再教育、职业教育、工作和居住以及市民权利等领域的结构性参与机会的话，地方融入政策难以取得实质性的成功，由此要求地方政府在社会公平和机会均等方面积极给予支持。

注释：

1.德国基本法第28条第二款：各乡镇在法定限度内自行负责处理地方团体一切事物之权利，应予保障。各乡镇联合区在其法定职权内依法享有自治之权。自治权之保障应包含财政自主之基础；各乡镇就具有经济效力的税源有税率权即属前开财政自主之基础。

[1]Gesemann, F. & Roth, R. (2009). Kommunale Integrationspolitik in Deutschland. Einleitende Bemerkungen. In F. Gesemann & R. Roth (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft Wiesbaden: VS-Verlag. S.11-29.

[2]Krummacher, M. (2010). Kommunalisierung der Integrationspolitik: Zwischenbilanz zu den Herausforderungen, Entwicklungstrends und Widersprü chen. In H. J. Dahme & N. Wohlfahrt (Hrsg.), Regiert das Lokale das Soziale.. Baltmannsweiler: Schneider-Verlag Hohengehren. S. 143-159.

[3]Krummacher, M. (2015). Migrations- und Integrationspolitik. In I. Zacharaki, T. Eppenstein& M.Krummacher (Hrsg.), Handbuch Interkulturelle Kompetenz. Interdisziplinre Zugnge und Konzepte f ür soziale und p dagogische Berufe.. Schwalbach/ Ts.:Debus-Verlag. S.67-95.

D523.5

A

1003-2177（2017）11-0001-02

袁菱欢（1992—），女，汉族，福建福州人，同济大学德语系研究生在读，研究方向：德国问题研究。