城市内涝防治中的政府责任研究

陈羽玲　黎潇

摘 要：城市健康和稳定是人民生存发展的重要条件，政府是城市的建设者和管理者，保障人民生命财产安全是每个政府义不容辞的责任和义务。近年来，我国城市内涝频发，影响范围广，不仅严重威胁到人们的生命财产安全，也影响了城市生产活动和社会可持续发展，成为我国社会经济发展的重大威胁。以北海市为例，尽管在内涝防治方面取得了一些成效，但仍然“年年防涝年年涝”，“逢雨必涝”，暴露了内涝防治的缺陷和不足，更说明了政府在提供公共服务和保障人民根本利益方面仍面临新的挑战。本文主要从人为因素导致北海市内涝频发的现象入手，重点探寻内涝防治中的政府责任，以降低城市内涝发生，为有效防治城市内涝提供新的思路。

关键词：城市内涝；防治；政府责任

一、北海市内涝频发的原因分析

北海市地处广西最南端，濒临北部湾，地处低纬度，属于亚热带海洋性季风气候。北海市每年的降雨时间近二分之一，四月至九月为降雨量较集中的时期，其中，夏季降雨量较大，加上台风等气象灾害的影响，北海市时常遭遇大暴雨。从表面看，强降雨是引发城市内涝的直接原因，实际上除了地理位置和极端天气等自然因素外，人类活动尤其是对城市的改造活动，也是导致城市内涝的重要因素，也是主要因素。

（一）城市规划不科学导致蓄水面积不足

改革开放以来，城市化进程不断加速，但城市规划的步伐却跟不上城市化的步伐，城市规划和管理脱节，市政工程缺乏统筹规划和建设，综合管理能力滞后，导致城市蓄水面积不足。此外，城市化过程中生态环境遭到破坏，地面建筑物不断增加，占据了越来越多的土地面积，原来能够渗水的地面被各种水泥建筑物所覆盖。城市周边许多原有的湖泊、河流和植被等被各种建筑物覆盖，自然生态环境遭到人为的破坏，导致天然蓄水面积不足，增加了城市排水系统的压力。

（二）城市排水设施不够完善

随着城市化进程的不断推进，北海市城市建设也得到迅猛发展，地面建筑有增无减，而事关民生的下水道基础设施建设却处于一个被遗忘的尴尬境地，要么陈旧不堪，要么早已被各种城市垃圾堵塞。一场普通的暴雨便能让那些看似现代化的城市瞬间狼狈不堪，北海市民经常调侃“在北海生活不仅要有车有房，更要有船”、“人人住上海景房”等由内涝引发的现象，可见，内涝让看似坚固的城市变得不堪一击，与“宜居城市”等荣誉格格不入。究其原因，是城市建设存在的历史遗留问题，北海市的雨水管道建设初期缺乏具有前瞻性的规划设计为指导，雨水网管未能形成体系，因此，尽管现在已意识到下水道對城市安全的重要性，在高楼林立的市区重新构筑地下空间已经变得空前困难。即使到了现在，有些城市在修建地面建筑物时，也依然没有考虑到建设配套完善的地下排水设施。

（三）“热岛效应”导致局部降雨量增加

影响城市降雨的主要因素有三个：充足的水汽供应、气流上升达到过饱和状态和足够的凝结核。近年来，由钢筋混凝土构成的城市建筑物大规模出现致使城市平均气温上升，形成“热岛效应”。城市的地面被大量的建筑物覆盖，水泥地面加大了地表粗糙度，导致降水系统的移动受到阻碍，而北海又是年均降雨量较多的城市，降雨时间长、强度大。城市用地的大规模增加直接导致植被绿地减少，近年来的填海工程更改了土地的用途，导致水土流失，造成了局部地区气候变暖。此外，大量增加的汽车等交通工具和人们不良的生活行为习惯，导致空气中粉尘、颗粒物质增加，城市环境污染日益严重，更容易使空气中产生凝结核，产生降水。

（四）城市居民的防涝意识和应急能力低

北海市是属于外来人口占比较多的城市，加上城市化过程中的人力资源和社会资源集中于中心区，存在着不同程度的人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题，造成城市居民的防涝意识和应急能力参差不齐，原有的防灾减灾和应急处理知识培训机制早已无法适应当前城市居民的需要。因此在不了解城市内涝风险，缺乏必要的自救知识的情况下，往往会出现应急措施使用不当，造成非常严重的后果。

二、政府在内涝防治责任过程中存在的问题

（一）关于内涝防治的立法滞后

一方面是国家层面关于城市内涝防治的立法不完善，相对于其他领域的依法治理进程，我国依法治水的进程较慢，上世纪80年代才诞生了第一部水法即《中华人民共和国防洪法》，且其中很多条例缺乏实际操作性或已不再适应社会发展。直到2014年，国务院颁布《城镇排水与污水处理条例》，明确将城镇排水与污水处理及城市内涝防治事业纳入法制轨道。另一方面，北海市关于城市内涝防治的地方性条例更少，近几年才陆续出台了相关的规划，例如《北海市城市排水（雨水）防涝综合规划》（2013～2030年）。

（二）职责分散导致各部门之间配合度低

城市内涝防治需要政府各部门的相互配合，在我国主要灾害管理部门的职能分工中，尽管水利部门作为防涝的主角，承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织全国防汛抗旱工作，城市排水系统是防治城市内涝的重要设施，属水利部门的职责范围，但城市排水系统又涉及到土地规划，而土地规划归属国土部门，如开发商从国土部门拿到一块地皮后，可以任意填埋圈地范围内的湿地、塘堰、沟渠、凹地等，而水利部门却不能有效执法。又如，分工中规定教育部负责中小学校舍的恢复重建，但从提高公众防涝意识的角度考虑，教育部门也应承担部分教育培训的责任。而各部门不能相互配合，对于内涝防治工作的顺利开展造成了很大的障碍。

（三）政府及其工作人员责任意识不强

美国管理心理学家道格拉斯·麦格雷戈（ Douglas Mcgregor ）认为，“在每一个管理决策或每一次管理措施的背后，都必有某些关于人性本质及人性行为的假设。”在内涝防治工作中，政府工作人员责任意识不强主要体现在：一些政府官员急功近利，为了个人政绩，片面追求短期经济效益，在城市规划中重表面、轻地下。更多的情况是各部门从不同的职责范围和自身利益角度出发管理城市，将大量人力物力投放在光鲜亮丽的地面建筑物上，忽视关乎民生的公共基础设施工程，不愿把钱投入到排水设施的建设上。部分负责城市建设和管理的人员，本身并不具备相关的专业知识和技能，在城市建设规划中，常以个人喜好出发，甚至出现偷工减料的“豆腐渣工程”，浪费大量的社会资源，也影响到城市下水道的功能，削弱了城市的防涝能力。部分领导“在其位不谋其政”，从思想上不重视城市内涝防治工作，对城市内涝的危害认识不足，工作上疏忽大意。

（四）政府主导下的社会参与不足

城市内涝直接损害市民的根本利益，它的影响是社会性的。因此，政府应在发挥自身主导作用的同时，充分调动非政府组织和公众积极参与。但目前非政府组织和个人参与内涝防治的方式较为单一，主要集中在内涝应急阶段，或是自发零散的参与救援，缺乏计划性和组织性。此外，公众在防灾意识上对政府存在过度依赖感，认为治理内涝只是政府的责任，普通民众没有权利也没有义务参与管理，忽视了自身主体地位和社会责任感。部分技术和专业能力较强的社会人士未能参与到内涝防治中来，无法形成政府和全民的合力，造成实际工作中政府往往消极应对，直接或间接的影响内涝防治工作。

三、完善北海城市内涝防治中政府责任建设机制的对策

近年来，北海市内涝频发，造成了人民生命财产的巨大损失。政府作为城市管理者，要彻底转变思维，肩负起自身的责任，重新审视城市建设和管理中的薄弱环节，加强城市科学合理规划，重视地下工程建设，真正做到将人民群众的利益放在首位。

（一）完善立法

要从根本上解决内涝灾害问题，应依法解决城市排水的问题，加强治水部门的协调和资金监管问题、依法规范洪涝预警机制的建设。本文认为，完善立法应从以下几方面入手：

一是要开门立法。在立法过程中，要有职能部门、专家的参与，也要有媒体、网络的介入，更要有普通老百姓的加盟。惟有利益相关方都来参加博弈，制定出来的法律才能最大限度符合多数人的切身利益。二是立法前先先修订技术规范。北京交通大学土木建筑学院教授王元丰从城市规划建设的角度提出：从长远看，制定城市内涝防治法很有必要。但是，当前更重要的任务是修订有关技术规范，使其更能适应我国城市发展和应对气候变化的挑战，在修订规范时，应全面考虑北海市的气候变化对城市发展的具体影响，及城市排水工程的防护水平。三是立法应在整合当前法律和地方性条例。我国的一些国家性、地方性法规和地方政府规章中，有关内涝防治的不少规定被实践证明是行之有效的，在制定关于北海市内涝防治的相关条例时，应当加以总结、吸纳。北海市于2013年开始编制《北海市城市总体规划（2013年-2020年）》，将城市蓝线及水系专项规划以完善城市排涝水系作为目标之一。

（二）提高市民的防涝意识和对内涝防治工作的参与度

城市内涝防治事关人民生命财产安全，对一个城市发展和社会稳定有重要意义。只有在政府的有效领导下，提高全民的责任意识，增强全民使命感，才能做好这项任务。对于消防部门可定期举办内涝防治知识讲座，普及公共安全知识，开展内涝的紧急逃生和救援演练等，提高公众的忧患意识。二是加强环境保护知识教育，利用3月12日植树节等主题日开展宣传活动，组织民众开展植树活动及废旧回收活动，通过社区动员居民自觉进行环境绿化，在各自范围内种植花草树木，并提倡家庭节约用水，进行雨水收集和再利用，杜绝水资源浪费。三是提高北海市外来人员的主体意识，调动他们积极性。

（三）完善城市管理機制，提升城市防涝水平

从城市的整体发展考虑，走出城市发展的误区，重视城市地下设施建设。一是提高城市规划的科学性、合理性和前瞻性，提高城市规划和土地开发的预见性和前瞻性，遵循客观规律，坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地的原则，开展城市排水系统的规划设计、建设管理、空间预备储备等。二是在绿化建设上，要逐步恢复已被水泥地占用的绿地草皮，加大绿化面积，便于雨水渗入地面。道路、商业区和闹市的地面采用渗水性较强的建筑材料，而学校、社区、广场等区域，应保留足够的绿地空间，可以在一定程度上减轻城市排水系统的压力。三是建设完善的城市排水设施。对现有的排水系统，应充分考虑提升它们排水能力，及时翻新老旧的管网，重新进行科学布局，尤其是要做好老城区街道、社区和低洼地区的管道疏通和维护，使其能够在降雨时正常发挥作用。而在建设新的排水系统时，要重视城市地下空间的建设，加强对城市排水管网的管理，科学的设定排水管网的标准，使其与能够适应城市化的快速发展。在制定新的标准时，不能局限于解决当前的防涝能力，应从长远的角度出发，充分考虑到城市建设规模的不断扩大，城市人口的不断增加，以及工业化发展带来的城市极端天气的影响，使排水系统能够应对更大的降雨量。在加强排水的同时应提升城市的蓄水能力，在城市内建设一定数量的用于暂时储水的调节水池，待大雨过后进行二次排水。

（四）设立城市内涝防治专项资金

城市排涝设施的建设需要投入大量的人力物力，仅靠有限的财政资金已不能满足排洪设施建设需要。随着排涝设施建设的投入越来越晚，财政也会越来越紧张，如此便会陷入越晚建设越无法建设的恶性循环，因此，应设立内涝防治专项资金，用于城市排洪设施建设和补贴灾民所受损失。在政府牵头的基础上，鼓励非政府组织、社会团体和公众根据个人具体情况，通过各种形式积极支持内涝防治工作。对于进行房地产开发的团体或个人，要规定其在缴足城市排涝设施建设资金的前提下，对地上蓄水系统和地下排涝设施进行细致规划建设。最后还要根据相关规程，加强对该专项资金的管理，确保做到取之于民，用之于民。

（五）借鉴国内外防治内涝的成功经验

暴雨不以人的意志为转移，但为何同样是遭受暴雨侵袭，西方国家的城市能始终应对自如，屹立不倒，而我国城市却像纸老虎一捅就破？原因是发达国家的城市从一开始的规划中，就将发展地面建筑和城市地下空间建设一并考虑，统筹安排，以发展的眼光进行科学论证，并考虑到将来的用途，确保设计标准不会因为城市发展而出现瓶颈。因此不管下雨量多大，他们的下水道总能将雨水及时排出。北海市在内涝防治方面还存在许多不成熟之处，需要学习和借鉴国内外的成功例子，以弥补自身不足，例如法国的下水道、英国的“可持续排水系统”、日本“首都圈外围排水工程”、美国集法律、技术和激励为“三位一体”的城市内涝防治机制，以及我国江西省赣州的福寿沟和青岛老城区的地下管网。

（六）建立有效的内涝灾害预警机制

在城市暴雨出现之前，准确的天气预报至关重要，可以针对其可预见性制定相应的对策。一是建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集降雨信息并加以分析处理，掌握降雨量及其可能导致的风险变化。二是对以往的城市内涝灾害进行研究，根据内涝的原因和影响进行分类，归纳其中存在的规律，有针对性地制定防治措施。

结论：城市内涝严重影响了北海市社会生产及人民的正常生活，内涝防治已成为北海市乃至全国面临的重大难题。尽管北海市在内涝防治方面已取得一定的成绩，但在实际工作中仍存在问题。因此，对于内涝的频发，城市建设者和管理者应该及时总结经验，吸取教训，不能“头痛医头、脚痛医脚”，应从长远的、全局的角度出发，在城市开发和建设过程中要科学规划，使北海市成为真正的宜居城市，要实现这一目标，对于政府而言，除了在资金和技术上支持城市内涝防治，完善相关的法律，更重要的是提高自身为城市建设作贡献和为民众谋福祉的责任心，要正确履行各项职能，维护人民群众的生命财产安全和社会的稳定。

参考文献：

[1] 陈羽玲，我国城市内涝防治中的政府责任研究[D].广西民族大学，2013

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