关于电网建设用地问题的分析与研究

罗喜群　姜永　杨光

一、引言

随着国家电网公司建设以特高压电网为骨干网架、各级电网协调发展，坚持智能电网的战略稳步推进，为保障电网可持续发展，迫切需要充分认识电网建设用地过程中的复杂性和多变性，建立适应复杂的外部建设环境及电网建设特点的项目管理体系。协调因其普遍性而在管理中成为跨越各种职能的核心要素，协调管理在电网建设项目管理中的地位和作用越来越明显。[1]

《物权法》的正式实施，给电网改造相关物权等带来了一系列尤为突出和复杂的问题。民众维权意识的不断提高，变电站站址及线路塔基用地征用、青苗赔偿、林木补偿等事宜协调困难，成为阻碍当前电网建设的主要因素。超过当地政府指导价的补偿标准，也达不到满意的效果，严重影响了工程造价和工程进度。更有甚者，在变电站附近的预留线路通道下抢种经济作物和树木，刻意索求高额赔偿。[2]电力企业在这方面无法及时满足土地使用者的要求，就会出现各类问题，比如相关问题没有得到妥善解决，不仅会造成工期延误、造价增加，以及因工期延误而导致的后期抢工期带来的安全质量风险。另外，还有可能在施工后产生法律纠纷。因此，本文结合具体事例进行分析研究，全面分析电网建设过程中征用地相关外部协调的主要问题，并制定切实可行的保障措施，做好前期的风险防范，减少外部冲突，保障项目建设顺利实施，使输变电工程依法合规建设。

二、电网建设用地的类型

电网建设用地主要涉及三种情况：第一种是永久占地，即电网建设后需要永久使用的土地；第二种是临时用地，即电网修建期间临时使用的土地；第三种是限制用地，即电网建设后对两侧一定范围内使用的土地。

图1 电网建设用地类型分布图（施工期间）

图2 电网建设用地类型分布图（运营期间）

三、电网建设用地外部协调的相关问题

电网建设施工中涉及跨越房屋及障碍物的拆迁、补偿纠纷及相邻关系纠纷。电网改造不可避免地要与住宅、树林、耕地、鱼塘产生联系，国家对这些私人财产的征用、在什么样的情况下征用有明确的规定。《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。

电网建设中，基层供电企业对于因为补偿而带来的纠纷非常多。在当前的法律规范下，线路走廊供电部门只有经过规划部门审批的建设权。也就是说，一方面已经支付了补偿费用，另一方面却没有进行权利层面上的征地，而建设权是不能对地役权起任何实质上的保证作用的。一旦发生土地所有人或者使用人依《物权法》相关规定对基层供电企业提出社会保障费用等方面的诉求，基层供电企业将面临极其尴尬的法律境地。实际上，《物权法》对公共利益的界定并不明确，同样，“合理补偿”这样一个模糊的概念的提出，也给实际操作带来了不小的压力。[3]

综上，电网建设用地的外部协调问题，主要是在项目的实施过程中对占地补偿、青苗赔偿等与外部社会主体之间沟通过程中遇到的问题，主要包括占地补偿、施工受阻、線路通道及塔基是否征地三个方面的问题。

（一）占地补偿问题

对于变电站工程来说，电力公司通过征转、划拨等方式取得土地使用权。变电站所在地是由土地整理单位整理，政府以划拨的方式提供用地，建设单位与土地整理单位签订协议，由土地整理单位完成地上物清理，满足变电站工程进场施工条件。变电站所占土地是农用地的，耕地占补平衡、土地费用、失地农民保险均有明确的标准，同时地方政府对征收土地地上附着物的补偿有明确标准，在处理地上物补偿时相对有据可依。但是，变电站工程立项后，至取得土地使用权属期间，由于变电站土地仍属于原权属人所有，抢栽、抢种、抢建问题无法控制，增加了地上物清理难度及赔偿费用，对工程按期开工造成严重的影响。

（二）政府保护性施工措施法律依据不足

政府对阻挠施工问题采取强有力的支持措施，如较常见的就是派出大批保安或城管人员到现场进行强力保护，排除施工干扰，保障电力公司正常施工。不过，政府采取这种方式进行保护性施工，本身并没有明确的法律依据，有一定的法律风险，如引发冲突，政府可能会在法律上和舆论上陷入被动。这种情况下，电力施工或许能够顺利完成，但是往往有诱发民事或者行政诉讼的风险，以及存在引发现场暴力冲突事件的风险。

从法律制度上说，政府作为行政机关，行为应受到行政法律规范的限制，从法理上说，政府和普通主体不同，普通主体是法无禁止即可为，政府则相反，是法律授权方可为。也就是说，法律许可的职权政府才可以实行，没有法律赋予的职权政府就不能做。关于政府对于正常的合法施工行为的保护措施，有《治安管理处罚法》《刑法》支撑，可以对违法人员依法处罚的部门为公安机关。对于违章栽种、违章建设行为，有土地管理、规划等法律法规支撑，可以对违建、违栽依法拆除、清除，相对应的部门为综合执法机关。动用保安、政府工作人员阻拦违法阻挠施工的违法人员，实属法律规定之外的无奈之举，对于没有达成补偿协议而进行保护性施工的，具有违法行政之嫌。当然，政府采取保护性施工措施也是为了推进电力设施建设、发展经济、造福民众，不愿运用行政处罚和刑罚处罚违法阻拦人，也是一种不激化矛盾的维稳措施。

（三）线路通道及塔基是否征地问题

目前，架空线路工程只有塔基进行占地补偿，线路通道及塔基均不进行土地权属手续办理。路径上发生的抢栽、抢种、抢建问题缺乏有效的解决方案，造成施工进场协调困难，补偿费用大幅增加。

我国《土地管理法》中尚没有电力线路架空占地的明文规定。《电力法》中也只有电力建设占地的原则性规定，没有明确将电力线路架空占用土地上的空间作为占地予以补偿。因此，在电力线路建设过程中，给予补偿的只是杆塔地基占地部分，而电力架空线路通道没有支付相应的地上空间补偿，从而导致在建设中容易产生补偿纠纷。在法律没有明确规定的情况下，部分省级政府如江苏、浙江、四川、云南等纷纷出台了塔基建设“只占地、不征地”的规定。另外，《甘肃省电网建设与保护条例》明确了架空电力线路走廊、杆塔基础和地下电缆通道建设不征地，但需给予权利人补偿。endprint

四、具体问题实例分析

（一）漫天要价、无法可依实例分析

某500千伏电源线工程建设过程中，经过线路途经某村时，遭遇村民索取高额赔偿金，严重超出工程计列标准。以单基500千伏架空铁塔基础为例，单基铁塔永久占地面积0.333亩，基础、组塔及架线临时施工占地5亩，临时占地按2年标准予以补偿。

由于该变电工程工期紧张，且无法律依据控制赔偿费用支出，经过多种途径协调未果，且严重影响施工进度，最终电力公司以超出工程计列标准2倍的价格进行赔偿，才得以完成该段路径施工。

小结：本例中，村民索要的补偿是电力公司标准的2倍多，严重超出电力公司的预计补偿额度。要注意的是，电力建设的占地补偿和国家土地征收不同，不具有行政强制性，在法律上属于两个平等民事主体之间的民事法律关系，应当协商解决。由于占地补偿没有国家标准，也没有协商不成可以强制性解决的规定，电力公司与村民协商占地补偿费用之时，对村民的漫天要价行为缺乏有效的制约手段，很多时候不得不被迫妥协。

（二）抢栽、抢种问题实例分析

某变电站工程立项后，至取得土地使用权属期间，由于变电站土地仍属于当地村民所有，村民在变电站站址区域大量种植冬枣树，并索取高额赔偿（1200元/株），种植30余万株，经多方协调，最终电力公司按照20元/株的标准完成赔偿，赔偿费用大幅增加，对工程按期开工造成严重影响。

该站500千伏出线工程交桩过程中，当地村民连夜组织人员抢栽、抢种，白蜡树（索要800元/株）、冬枣树（索要1200元/株），在线路上临时搭建农作物大棚（索要20万元/处）。该站站址及线路路径区域皆为基本农田，种植树木违反国家法律规定，但是面对此类抢栽、抢种、抢建问题缺乏有效的法律依据制止，造成施工进场协调困难，赔偿费用大幅增加。

小结：本例中，村民趁项目立项和征地批复之间的时间差，在拟征地块上抢栽抢种，然后索要高额补偿，严重影响了电力公司的施工建设。抢栽抢种本质上是违反《土地管理法》有关土地征收补偿规定的违法行为，是不受法律保护的行为，情节严重的甚至涉嫌刑事犯罪。有的地方政府出台了专门的规定，如《长春市查处在集体土地上违法用地和抢建抢栽抢种等违法行为暂行规定》等。不过，实践中抢栽抢种行为很难杜绝，政府执法过程中也存在法不责众、担心群体性事件的尴尬，电力公司为了施工进度很多情况下只能被迫妥协。

（三）阻挠施工无法制止问题实例分析

某220千伏变电站电源线工程，已办理建设工程设计方案审批、建设工程规划许可证等工程前期规划手续，工程全线均属于工业区的国有土地。在#3铁塔施工准备中发现，#3铁塔用地被王某个人非法占地，并建设违规建筑及鱼塘。工程属地协调单位多次向工业区管委会反映，管委会组织综合执法大队、规划局、公共事业局、电力公司等相关部门向王某进行“非法占地建设”告知，但王某对此置之不理，并阻挠施工。管委会迫于维稳的压力下，未采取强制拆除等措施，提出“由管委会出资新增铁塔1座，绕过原#3铁塔占地”的方案。

小结：阻挠合法施工的行为，在我国是明显的违法甚至犯罪行为，依照其情节严重性，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项扰乱单位秩序、《中华人民共和国刑法》第二百七十六条破坏生产经营罪、第二百九十条第一款之规定聚众扰乱社会秩序罪，都有相关的条款可以对其进行制裁。因此，对于非法阻挠合法施工最简单的途径是报警，由公安机关对其进行处理。但大多情况如上述那样，政府机关由于种种原因，既不能有效地制止非法阻挠施工的行为，也未能对已经违法甚至涉嫌犯罪的阻挠施工行为进行有效制裁，导致电力工程施工经常受到非法阻挠。

五、外部协调问题的具体防范对策

（一）占地补偿问题的防范对策

第一，在项目可研阶段充分收资，满足设计深度要求。在选择变电站站址及输电线路路径时，应对可能产生高额赔偿的地块进行合理避让。确实无法避让的，应提前取得被占地权利人的书面许可，并足额计列相关补偿费用。

第二，工程在建设时，应紧密依靠政府，对土地使用情况排查到位，避免发生多次赔偿等问题。工程建设过程中，应提前沟通落实补偿事项，补偿工作到位后再行建设，避免后期发生法律纠纷。

第三，对于已取得变电站土地使用权的，电力公司在征地过程中已支付过相关占地补偿费，已经取得该地的合法利用权，其他社会主体在变电站站址抢栽、抢建是对电力公司合法利用地权的妨害，此种行为不受法律保护，电力公司应通过地方政府对地上物进行清理，避免再次补偿。

第四，针对变电站在取得土地手续前的空白期的抢栽、抢建风险，应当积极依靠当地政府，在完成工程选址后，与地方政府共同对站址地上物情况进行确认，保留影像资料并经政府备案，对征地过程中发生的抢栽、抢建现象，依靠政府利用行政手段进行解决。

第五，对于输电线路工程只占地、不征地，且沿线涉及的社会主体复杂、繁多的情况，在开展工程外协及赔偿时，建立以政府为主导，工程补偿款支付给政府包干使用的外协补偿模式。

第六，针对输电线路的多次补偿风险，在开展占地补偿工作时，应充分考虑输电线路塔基、组塔、架线施工重复进场的建设特点，在设置补偿协议条款时，涵盖工程建设各个阶段，一旦发生社会主体重复索要赔偿，做到有据可依。

（二）政府保护性施工措施法律依据不足的防范对策

第一，应紧密联系政府，充分调动和借助政府力量解决该问题。在外协工作中，将政府作为协商主体引入整体协商机制中，与政府签订赔偿协议，再由政府对个人或企业进行赔偿，借用政府的力量解决协商难、施工难的问题。

第二，对于赔偿费用存在分歧，无法达成一致，且政府力量不方便介入的情况，可以与相关权利人协商由社会第三方评估确定补偿费用，若权利人对评估结果不接受，可通过民事诉讼的手段解决问题。

第三，对于恶意阻挠施工情形，且以上手段均无法协调，而工程工期又特别紧张的，在征得政府支持下，由政府组织力量实施保护性施工。

（三）线路通道及塔基是否征地问题启示

基于电力线路走廊用地面临的争议纠纷日渐增加、费用急剧上涨的状况，可对电力线路通道征地、占地、租地等用地方式作进一步的法律研究，探索电力线路走廊用地新方式，比如租用土地，设置地上土地使用权，探讨订立地役权合同的可能性等，找出便于电力建设和运营的线路走廊土地利用方式。

六、结语

在电网建设过程中，应对项目建设用地事宜给予高度重视，依法依规落实好项目前期相关手续，除加强自身依法合规的管理外，应对可能发生的矛盾与纠纷，做好相关外部协调问题的事前风险防范预案，减少外部冲突。同时，公司要和各级政府、相关部门、施工单位形成联动机制，提前做好矛盾化解工作，推进项目建设的顺利实施。

（作者单位为国网天津市电力公司）

参考文献

[1] 秦荣兵，詹咏.电网建設项目外部利益冲突与协调管理研究[J].内蒙古科技与经济，2016（9）：25.

[2] 金再宏.电网项目前期工作难点和应对措施的探讨[J].内蒙古科技与经济，2015（16）：81.

[3] 徐烽.基于地役权的电网建设用地征地补偿模式研究——以浙江省湖州市为例 [D].重庆大学，2012.endprint