过度、消极和平衡

摘 要 本文结合作者对湖北省J市的调研资料，结合十一届三中全会推行的鼓励经营权承包权分离的时代特征，以村委会在土地流转中的行为为研究对象，重点分析了村委会介入土地流转的现状及原因，认为：在农业现代化建设、土地大量集中进行规模经营的背景下，村委会积极介入土地流转，过度的干预和消极的应对对农户的合法经营权造成了冲击。建议加强各方监督、强化村委会的履职保障、加快土地确权。

关键词 村委会 土地流转 矛盾

作者简介：沈恬，长江大学法学院。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.319

一、问题的提出

2016年10月，最高人民法院依法核准犯故意杀人罪的被告人贾敬龙死刑，这个案件折射出的是土地流转特别是征地拆迁过程中依然紧张的村民与村委会关系。

自我国80年代推行家庭联产承包制以来一家一户的小规模经营确实在短时间内促进了农业的增长。然而随着时代的变迁，以户为单位的小规模农业已经无法适应现代农业的需求。要实现农业生产现代化，就必须规模化、专业化经营，这就要求土地集中，在土地承包经营权长期不变的情况下，土地集中的最主要途径就是土地流转。村委会是农村对外的窗口，不管是法律政策还是实际操作中，村委会都是土地流转中不可或缺的参与人，村委会介入土地流转行为的质量直接影响着土地流转的质量。

二、村委会介入村民进行土地流转的现状

案例一：陈某是X村小组的成员，承包了村集体的100亩土地，在过往的几年一直种植葡萄，收成还算不错。前年村委会称为配合镇牛奶厂生产，村委会要求陈某将100亩葡萄园租赁给牛场，开展规模经营。陈某不愿，村委会组织人员并破坏了陈某的葡萄灌溉设施，并称陈某“阻碍村集体的发展”。陈某无奈，只得将葡萄园出租给牛场，每亩每年收取20元租金。后牛场经营不善，连续两年未付陈某租金，原土地也因牛的长期踩踏而丧失了耕种的条件，土地周边水域也遭到较大污染。

案例二：Y村因村民外出务工抛荒严重，村委会将被抛荒承包地收回后以自己名义将土地流转给村民组织外的个人，进行大面积桃园种植。后Y村发生虫害，桃园因大面积集中种植，导致所有桃子受到虫害，当年颗粒无收。

案例三：徐某在Z村经营自家耕地十余年，后来村集体外的农户欲承租徐某的土地，进行规模经营。徐某年老，离开土地无法从事其他劳动，遂未同意。后来该村集体外农户承租了徐某土地四周的土地，把徐某的耕地为了起来，并凭借地方黑恶势力向徐某索要“过路费”。徐某被逼无奈，只得出租了自己承包的土地，村委会对此不闻不问。

笔者引用J市的三个代表性案例试图说明现今J市村委会介入土地流转矛盾。

（一）过度

1.村民自决权的侵犯

物权法规定农村集体土地由“村集体经济组织、村民委员会、村民小组乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”，村民的承包经营权并非是完整意义上的所有权，而是对土地长时间的、稳定的使用权。这种使用权还是是在严格的土地管制下的使用权，农户只能在承包地上进行农业生产，或是将土地让与他人进行使用。可以说当今农村土地制度下，农民的土地权益是受限的，如果在限制的范围内农民都无法自由使用土地，那农民的劳动积极性将大打折扣，家庭联产承包责制度也将被架空。在调查中我们发现，在一些土地抛荒较为严重的村庄，以村委会为主导的违规占地现象严重，农民外出务工归来后发现土地已经被他人占用并改变了其原本地貌，收回土地复耕的成本很大；有的村委会还借助村中舆论给农户施压，强迫其流转出土地，并支付明显不合理的对价，美其名曰是进行规模经营，盘活农村经济，实则与经营者勾结损害农户利益。

2.村委会决策能力欠佳

目前农业经营的组织方式存在效率低下和无法实现增产增收的缺陷，只有发展土地规模经营特别是资本主义式的大农场，才能够实现农民增收、农业致富。可以说在当今毫无生气的农村，不论是村委会还是农民，都希望改变过时的小农经济生产模式，转而进行规模经验进行创收。当整个社会开始鼓吹规模经营是中国农村发展的必然方向的时候，大家都忽视了一个问题：因地制宜。在调查中我们也发现有村委会为了赶时代的大潮而进行圈地运动，还未对本村实际情况进行考察就将地流转给大户进行规模经营，其结果往往是喜忧参半。诚然当今资本主导的规模经营确实使一些死气沉沉的村庄重新焕发了生气，但规模经营并不适用于所有村庄，它不一定是最优方案，把中国农村的全面规模化经营与农业现代化画上等号的思路也是存在问题的。

（二）消极

调查中我们发现集体组织外的农户想要承包多块土地进行规模经营通常难以和所有流出农户达成合意。面对不愿流出土地的农户，外来经营者甚至会联合地方黑恶势力对农户进行打击报复，农户通常迫于暴力而妥协。村委会对这类情况常常疏于监管，管理职权被架空。

另一方面，环境保护问题日趋紧迫，农户在进行土地流转的时候不仅要确认土地用途合法，还要符合环境保护的要求。我国农村环境污染治理采取的是政府一元治理模式。由于农村环境污染点多面广，政府一元治理模式收效甚微。因此，村委会也要成为农村环境污染治理主体，吸纳村民、村经济体、企业与社会团体等治理主体共同参加。然而现今村委会在环境保护问题上的重视程度还远远不够。一方面，在经济方面，农村环境污染治理需要大量投入，而政府往往将大量的环境保护资金投到城市，农村的环境保护投入较少。

三、村委会失当介入村民进行土地流转的原因分析

（一）村委会独特的地位优势

《村民委员会组织法》规定了村民委员会既是农村集体资金、资产、资源的经营者，同时也是村委管理者和基层政府的公共管理代理人。因此在法律层面，我们可以将村委会视作农村集体土地所有者的代理人。同时，《土地承包法》规定村委会是农村集体土地的发包方，这也说明了村委会在土地承包关系中的主体地位。土地流转中经营权的实现依赖于承包权的享有，可以说村委会作为农村土地所有权的代理人和发包方从根源上影响着土地流转的实现。其次，提高农业的劳动生产率、土地产出率和农产品商品率的有效途径是现代规模化经营，规模经营往往需要成片的流转土地，这些土地往往涵盖多农户的承包地。外村经营者需要与每个农户谈判并达成协议，这显然是效率底下的。村委会作为农村群众自治组织，拥有良好的群众基础，并且村委会成员多为当地土生土长的农民，对本村农户的性格特点更加了解，更容易与其达成协议。所以，外村经营者通常需要村委会来协助自己与农民签订经营权转让协议而取得土地。在此背景下，村委會就处在了一个优势地位，即外村经营者需要通过自己的中介才能取得土地经营权，这就赋予了村委会操作土地流转的可能性。endprint

（二）村委会自身利益诉求

上文已经指出，村委会有影响土地流转的能力，相反的，村委会也可以消极地进行中介活动，甚至可以破坏谈判，这就使村委会也有阻碍土地流转的能力，这种能力赋予了村委会与外村经营者寻租的资本。经营者要保证顺利取得土地需要和村委会打好关系，通常他们会给予村委会领导额外的利益。在这种情况下，三角的中介关系中村委会已经和经营者站在了一起，强迫农民流转土地的情况不可避免。

一方面，国家正在推行项目治国，大量的农业发展项目在农村如火如荼地进行。项目进村可以给农村带来丰富的项目资金，提高农业产出，帮助农村打造优势产业基地，这对农村集体来说有着相当巨大的吸引力。另一方面，村委会领导带头争取到的项目可以丰富村干部的履历，增加其政绩，对其职位晋升也大有益处。所以村委会领导成员对项目进村是有追求的，村委会有动力提前与农户进行谈判取得土地经营权而为项目顺利进村提供土地保障。由于关系到村集体与自身的双重利益，强迫农户流转土地的情况也时有发生。

四、平衡

（一）加强对村委会土地流转工作的监督

权力如果缺乏监管，就会有被滥用的危险。由于土地权益的转移牵涉到村民的切身利益，因此能够充分地调动其积极性。 而充分保障村民在征地和土地承包经营权的流转中的参与权和知情权，才能使村民对村委会起到直接的监督作用。具体而言，村委会应当主动公开和土地权益转移相关的信息，以供村民及时知晓，对于涉及村集体利益的事项，村委会主动召集村民，通过村民大会以民主决议的方式进行决策。如果有村民认为村委会的相关信息没有主动公开，涉及集体利益没有主动召集的，可以主动要求将信息公开，或者联系符合法定人数的村名要求村委会召开村民大会。如果村委会成员有类似于前述案例中有协助暴力征地、利用自身职权牟取非法利益，侵害村民合法权益的，村民可以充分利用自己手中的选票，罢免没有尽到保护村民合法权益的村委会成员，从而达到对村委会积极履行职责的监督目的。

（二）强化村委会的履职保障

在监督村委会依法正确履行职责的同时，也要考虑到村委会的实际经济状况，虽然《村委会组织法》已经规定了村委会成员可以获得补贴，但在税费改革之后，也无所谓村提留等费用，不能再给村干部发工资，而国内大部分农村的集体经济组织已经名存实亡，村集体并没有充足的经济收入，多数村委会的正常运转需要依赖于政府财政支持的现实，已经严重地影响了村委会履行职务的独立性和公正性。考虑到村委会在土地承包经营权流转中发挥了促成和协助的作用，或可允许村委会以服务费的方式，向土地流转双方收取一定费用，以充实村委会成员为村集体服务的补贴，在提高村委会成员的积极性的同时，也明确村委会成员在促进土地流转时应承担的具体职责。

（三）加快落实土地确权

新一轮土地确权登记颁证赋予了农民更加清晰、更加正式和更加稳定的土地承包经营权。农民在取得确权书后进行土地流转可以有更好的法理依据和物权保障。在逻辑上，确权颁证就是一个揭示土地现有权属关系，加以理清并确认的过程，若待确权土地存在地权争议，则还是难以省去解决纠纷的环节，所以土地确权是一个揭示土地既存纠纷而不是规避纠纷的过程。各村要更重视土地确权颁证这个集中暴露土地纠纷的机会，农民曾经被强迫流转的土地可以通过这次全国范围的确权活动得到返还，同时，土地确权也能提醒长期抛弃自己承包的土地外出务工的农民行使自己的地权，防止被他人私自占有而获取不法利润。

五、结语

就当下的制度环境而言，村委会这一为践行直接民主的村民自治机构已在涉及农村土地流转的事务中承担了重要任务，任然是必不可需之角色。然而在实践中村委会的站位还是在本村农户利益、村委会成员私利和上级政府压力之间徘徊，这些现象不仅会侵害个别农户利益，还会极大打击其他农户流转土地的积极性。因此村委会应正确定位自身在土地流转中的角色，平衡介入土地流转的程度，当好规划者、服务者和本村农户的保护者，只有这样，农村土地流转才能更好地彰显其应有的意义，才能真正成为解决 “三农” 问题的关键性举措。

参考文献：

[1]孔祥智.土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于鲁冀皖三省15个村庄的土地流转案例.东岳论丛.2013（5）.

[2]李长健.村民委员会在土地流转中的职责研究.延边大学学报.2009（4）.

[3]石磊.农村集体经济视角下的村民委员会职能.当代世界与社会主义.2003（5）.

[4]李燕琼.我国传统农业现代化的困境与路径突破.经济学家.2007（5）.

[5]吴小兵.規模经营形式下的农民权益保护——以农民与村委会的关系为切入点.中国农业大学学报.2011（2）.endprint