“五位一体”的地区监管实践

文/董玉婷 刘增国 编辑/靖立坤

“五位一体”的地区监管实践

文/董玉婷 刘增国 编辑/靖立坤

事中事后监管的核心，是依托跨境资金流动监测系统的灵活分析功能，通过创建核查指标体系，实现跨境资金流动趋势的分析和异常线索的筛查。

围绕“提升事中事后监管能力”这一核心任务，全国各外汇管理部门主动通过探索、实践，研究如何实现精准、长效、更具操作性的事中事后监管模式。外汇局山东省分局运用三类指标体系、分级督导落实的思路，反复完善总结出了“五位一体”的工作框架：构建监管工作制度、完善灵活分析指标体系、精准筛查异常线索、与检查部门联动互补、锻炼培养基层人才队伍。2017年前7个月，全国运用此模式的12家分局共计核查企业700余家，确认违规并移交检查企业42家，涉案金额近4亿美元，经常项目事中事后监管取得初步成效。

“五位一体”的工作框架

构建事中事后监管工作制度。按照先行先试、总结推广的指导思想，2017年一季度，山东省分局制定并印发了《国家外汇管理局山东省分局经常项目事中事后监管工作指导意见》。该《意见》明确提出了对当前经常项目事中事后监管工作的定位及其与日常监测核查工作的关系，确定了“宏观审慎管理、微观审慎管理、行为监管”的管理框架和具体操作要求，成立了核查领导小组，建立了逐级督导、案例共享、联合监管等工作机制，为实践事中事后监管工作奠定了制度基础。

完善灵活分析指标体系。一套“活”的分析指标体系，是事中事后监管区别于以往固化指标预警的核心内容。在构建监测分析指标时不能脱离业务实际，华而不实，应坚持“务实管用”的原则，从海量的经常项目跨境收支数据中锁定异常交易行为，并以“从业务中提炼、在核查中验证、回指标中升级”的方式，通过不断完善指标体系实现对业务的全覆盖。山东省分局经过不断完善，构建了68个监测分析指标，涵盖了宏观审慎管理、微观审慎管理和行为监管的三个监管层次及包括货物贸易、服务贸易、个人外汇在内所有经常项下的业务。这些分析指标也是事中事后监管工具箱的重要指标工具，可以根据外汇形势变化随时抽取使用。如“全国大额跨境收支交易圈”指标，就是在当前关联公司构造贸易流出资金增多的背景下，以放眼全国、辐射全球的宏观视野，精准锁定境内外交易对手的异常线索，对甄别虚假贸易和异常跨境资金流动具有较好的实践意义。

精准筛查异常线索。如何从灵活分析指标筛选出的异常交易行为数据里精准锁定有效线索，是提高监管效率的关键环节，也是最容易被忽视的环节。在精准筛查线索时，不仅要求创建的指标要科学、合理、有效，还要求筛查执行人对指标、业务有深刻的理解，才能对筛查结果进行后续深入加工分析，在繁多的异常线索中发现有价值的信息；否则，就容易劳而无功。山东省分局每次下发异常线索前，都要召集分析小组成员集中讨论每条线索的核查要点，确保核查工作落地不跑偏，有效提高了异常线索成案率。

与检查部门联动互补。核查与检查是外汇监管工作的两个阶段，相互交叉、密不可分。山东省分局经常部门与检查部门通过对职责合理分工、资源有效整合、信息充分共享，实现了“管风险、管违规”的共同目标。一是通过事中事后核查领导小组，实现核查人力资源的协调整合。二是以非现场数据筛选为纽带，建立两部门定期协同工作制度，避免重复下达工作任务。三是实现核查反馈信息共享。核查结论属于数据不准确、材料不规范等行为的，交由经常部门对涉外主体进行规范性指导，或视情节严重程度实施分类管理；核查结论属于实质性违规的，交由检查部门立案查处。四是实行部门信息定期交换。经常部门定期将经筛查列入重点核查的企业名单，与检查部门重点检查企业名单进行交换对比，互相参考补充。

锻炼培养基层人才队伍。各级支局是外汇管理工作的最前沿。建设支局高水平的核查人才队伍，是确保异常线索查实到位的关键。山东省分局通过支局上派业务骨干到分局参与筛查“以干代训”、组织支局跨地区联合核查等形式，在各支局发现和培养一批能看懂、能操作、能落实分析指标的业务尖子，以点带面完善基层核查人才队伍建设，确保事中事后核查要求落到实处。

图1 2013年以来月度累计净流出与汇率走势

灵活分析指标体系的应用

事中事后监管的核心是依托跨境资金流动监测系统的灵活分析功能，通过创建核查指标体系，实现跨境资金流动趋势的分析和异常线索的筛查。为更加直观地说明灵活分析指标的应用，下面选取其中三个典型指标进行应用剖析。

情形一：货物贸易项下净流出监测

总之，淮山既有滋补作用，又有药用价值，近年来人们对淮山的关注度越来越高。但目前淮山的加工业相对滞后，应进一步加强淮山产品的开发研究，突破淮山精深产品加工技术的瓶颈，开发具淮山滋补保健功效的淮山系列食品，以丰富淮山加工产品种类，提高淮山产品附加值，促进淮山产业发展。

分析思路。货物流与资金流在时间上的不一致，一直是困扰货物贸易总量核查工作的难题。货物贸易项下净流出监测指标在设计时拉长了数据分析区间，研判近几年的净流出形势，锁定累计净流出量大的企业，进而查实流出异常。

指标设置。一是利用跨境资金流动监测系统汇总查询功能，计算某企业净流出金额，分析、确定导致净流出的主要原因。货物贸易项下净流出=进口多付+出口少收+转口贸易支出大于收入+退款调整额。其中：进口多付=一般贸易及进料加工付款额-一般贸易及进料加工进口报关额；出口少收=一般贸易及进料加工出口报关额-一般贸易及进料加工收款额；转口贸易支大于收=转口贸易付款额-转口贸易收款额；退款调整额=出口退款额-进口退款额。二是货物贸易项下月度累计净流出指标。对货物贸易项下累计净流出数据做月度分析，从中观层面观察货物贸易项下月度累计净流出形势。三是货物贸易项下累计净流出超过一定阈值的企业清单。通过指标筛查生成大额流出企业样本。四是货物贸易项下企业年度累计净流出指标。观察上述样本企业净流出的主要年度、主要成因，进一步查实导致净流出的异常数据。

图2 2013年以来月度累计净流出与SHIBOR_3M利率差走势

监测结果分析。为尽量排除数据质量干扰，监测期选定2013年至2016年。运行2013年以来货物贸易项下月度累计净流出指标，导出运行结果；导出2013年以来的CNY即期交易价、SHIBORLIBOR_3M利率差。对货物贸易项下月度累计净流出结果做进一步的加工处理，增加月度累计净流出数据、CNY即期交易价、SHIBOR-LIBOR_3M利率差三个数据列。以此数据为基础，形成以下两个走势图：

由图1可见，人民币汇率与货物贸易项下净流出呈正相关，汇率上升，持续流入；汇率下跌，持续流出。

由图2可见，境内外利差与货物贸易项下净流出呈负相关：利差上升，持续流入；利差下降，流出加大。

此外，运行指标3、4，即可导出2013年以来货物贸易项下累计净流出超过阈值的企业清单，逐一对样本企业的累计净流出进行年度序列分析，分析净流出成因、流出年度，从而锁定异常交易线索，提高核查精准度。

情形二：企业贸易融资余额监测指标

分析思路。企业的贸易融资与进出口（转口）贸易量相关。根据贸易融资背景及相关单证真实有效的原则，准确测算企业已出口未收汇出口贸易、单证未到期进口贸易等的实际应融资量。以融资余额监测指标代替流量监测指标，汇总计算某一时点上企业的贸易融资余额，并与该时点企业预计最大贸易融资余额进行比较，筛查锁定可疑企业。

指标设置。一是企业某时点融资余额＝该时点上贸易融资余额+该时点上企业获得海外代付余额。二是企业预计最大贸易融资余额=预计最大出口贸易融资余额+预计最大进口贸易融资余额+预计转口贸易融资余额。三是综合比对分析贸易融资余额指标。正常情况下，企业某时点融资余额≤企业该时点预计出口贸易融资最大余额+企业该时点预计进口贸易融资最大余额+转口贸易预计最大融资余额。四是为剔除无贸易融资的企业数据，过滤条件设置：贸易融资余额or企业获得海外代付余额＞0。

监测结果分析。某市外汇管理部门运用该指标对2017年6月14日辖区企业贸易融资余额进行了筛查分析，发现A企业和B企业贸易融资余额接近或超过指标计算的“预计最大贸易融资余额”，遂对两家企业开展现场核查。经核查，B企业单纯以农产品出口为主，融资品种全部为出口发票融资，因系统数据中出口收汇与报关单无法关联，初步认定该企业存在重复使用单证办理出口融资嫌疑，移交检查立案处理。调取B企业2016年3月至2017年5月在三家银行的出口贸易融资档案，核实该企业长期存在以相同单据在不同银行申请出口贸易融资的行为,重复融资金额累计442万美元。最后，当地外汇局对B企业处以35万元的罚款。

情形三：个人分拆购付汇交易组监测指标

分析思路。个人分拆购付汇是我国异常资金流出的重要渠道。2016年以来，外汇局对个人分拆购付汇实行了自上而下交易组推送和关注名单管理；但由于参与分拆购付汇的境内个人和境外收款人为规避监管时常更换，往往造成外汇局推送的交易组不完整，影响了取证和查处效果。针对上述问题创建的“双向振荡筛查法”指标，通过初步筛选、双向振荡筛查、精准锁定等过程，全面筛查符合境内同一购汇人民币资金提供者或境外同一资金归集者的所有分拆购付汇交易记录及参与者，查找隐形的关联性小交易组，并将其整合为可疑交易大组，从而锁定违规线索。

指标设置。一是以境内付款人为样本，汇总查询所有境外收款人。二是以境外收款人反向汇总查询境内所有付款人。三是反复振荡查询，补充境外收款人样本，完善交易组。

监测结果分析。2017年7月，某外汇局运用个人分拆购付汇监测分析指标，对推送的王××分拆购付汇交易组进行了进一步筛查监测分析。初步筛查涉及境内购付汇人15名、付汇15笔、金额75万美元。反复振荡筛查确定，2016年7月至2017年7月，王××作为境内购汇人民币资金提供者，共通过借用境内34名居民身份证和购汇便利额度，累计向其本人及妻子、女儿境外账户转移资金290.2万美元，较初步筛查结果更为全面。该异常交易行为已移交检查。

实践中发现的问题

如何实现事中事后管理与现行监管体系流程融合、与检查体系流程衔接。一是经常项目货物贸易、服务贸易、个人三大领域的既有监测管理体系与人员调配，已形成固有模式，事中事后管理与日常监管存在一定重合，造成资源浪费，需要依靠明确的制度统一协调。二是事中事后管理与外汇检查部门工作内容交集增多，如果不能充分沟通异常线索、协调核查工作安排，形成监管合力，很容易造成重复核查、成果不明，甚至影响打击外汇违法违规行为的效果。

如何促使外部门管理互助体系更加畅通有效。基于事中事后管理的成果导向，今后对外部门管理数据的依赖会越来越强，如海关掌握的提单信息、税务掌握的企业在产业链中前手和后手交易关系以及汇算清缴后的财务变动信息等。这些数据信息虽然无法在现有管理互助体系中立即实现，但是有针对性地进行采集互换，既有助于事中事后管理，也有利于进一步完善现有的管理互助体系。

如何激励发挥一线核查人员的主观能动性。核销改革后，分局业务骨干流失、人员老化现象普遍，一人多岗、一岗多责的现状容易形成“总局发什么，分局查什么”的状态，导致分局工作主动性不够、重点不突出、成果不明显。从事中事后监管模式看，一线核查人员的工作激情和主观能动性，是决定管理最终成效的重要因素之一，应进一步提升方法手段，减少不必要的劳动，集中力量完成重点工作。

提升事中事后监管效力

梳理整合制度，提升事中事后管理的可持续性。对现行的经常项目管理制度进行梳理整合和程序再造，确保事中事后管理工作目标明确可行、传导充分有效、业务高度融合，增强异常线索筛查的针对性，突出成果导向。一是通过不断优化监测指标体系，提升方法手段和效果，确保事中事后管理具有持续性；二是促进分局之间加强交流，案例和方法共享，共同提高异常处置能力；三是逐步形成经常和检查部门间人力资源、数据方法、工作成果的共享，不同工作任务之间流程相互衔接、内容相互印证，减少无用功；四是扩展业务骨干的监管思路，培养壮大核查力量。

整合优化监管指标系统，形成常态化事中事后管理模式。在鼓励各分支局创新监管指标、完善指标系统的同时，对现行的指标库进行分类梳理、精简优化，从“做加法”着手逐步过渡到“做减法”；同时，根据外汇政策调整和形势变化，对指标进行优先级分类和调整，使优先级高的指标在核查中得到充分运用；建立固定、简练的核查工作流程，便于记录核查过程和核查成果。

借力“总对总”执法互助，缩短调查取证周期。目前总局层面已与海关、税务等部门按照“信息互换、监管互认、执法互助”的原则实现了信息共享，其中的“执法互助”是我们实现“短平快”精准打击异常交易行为的有力手段。应进一步顺畅执法互助渠道，缩短外汇局调查取证的周期，降低成本，提升效率。

加强专业培训，尝试跨地区核查。要加强单证审核和调查取证技巧等业务培训，邀请检查人员授课，确保每个分局都有能看懂、能操作、能落实事中事后监测分析的业务尖子。要加强分局之间的横向交流，组织开展交叉分析和跨地区联合核查，让人才在实战中得到锻炼培养，全面提升经常条线的核查水平。

作者董玉婷单位：中国人民银行济南分行作者刘增国单位：中国人民银行淄博市中心支行