探讨政府主导下园区开发管理企业存在的问题及建议

魏芹玉

【摘要】政府主导下的园区开发管理类企业普遍存在着运营效率低下、亏损严重、资产负债率高等问题，笔者以所在公司为例，并结合自身的财务工作经验，简述了政府主导下的园区开发管理类企业的功能，分析了此类型企业的存在的问题及形成原因，并对此类型企业的制度建设、财务经营模式、投融资体制等方面提出建议。

【关键词】政府主导 园区开发管理企业 问题 建议

自1984年中华人民共和国国务院批准设立国家级经济技术开发区以来，截止2014年8月，我国已经设立了215家国家级经济技术开发区，各种各样的产业园区、高新开发区迅速在全国各地展开布局。而园区开发管理类企业作为一种特殊的组织形态，一方面代表政府主体（管委会）行使部分行政职能，另一方面，作为全民所有制企业，也担负着自负盈亏，持续经营的责任。

一、园区开发管理类企业的功能

（一）政府主体功能

从股权结构来看，园区开发管理类企业通常是园区政府主体的全资子公司；从人事关系来看，企业的人事任免完全由园区政府决定；从公司治理结构来看，处于一套班子两块牌子的政企不分状况。从开发管理类企业的发展历史来看，开发管理类企业一直受管委会的委托并以企业化运作服务管理园区，是园区入区企业建立信赖政府理念的最有力助手，是政府对外宣传的服务名片。

（二）融资功能

园区开发管理类企业的产生，使得园区政府主体的融资能力拥有了符合市场原则的对等主体，另一方面，通过园区开发管理类企业，园区政府主体铸造了一条将存量资源转化为增量资源，将信用资本转化为金融资本的融资通道，为园区政府主体开辟了一条通向资本市场的路径。

（三）招商引资功能

园区开发管理类企业通过优惠的政策来吸引企业入区，现实的优惠政策以降低了入区企业的运行成本，也实现产业组织的聚集并推动区域经济的增长，区域也逐步形成企业聚集与产业集群，入区企业的示范效应与行业的协同效应构成同时成为园区招商引资的优势，通过招商引资给区域经济所带来的一系列的诸如税收、财政贡献等增量可视收益。

二、园区开发管理类企业存在的问题

在园区开发管理类企业建设与发展过程中，由于政府与企业之间信息不对称，长期存在对于园区开发管理类企业政府干预过多过细、政企权力责任模糊等问题，且政府主导下的园区开发管理类企业资本来源单一，从而造成企业运营效率低下、资源整合能力受限。笔者以所在公司（简称“总公司”）为例，阐述其存在的问题：

（一）企业亏损严重

自成立之日起，总公司接受管委会委托与授权，进行土地、基础设施开发、园区运营养管维护、园区配套服务（热源厂、生活服务中心、标准厂房租赁等），其主要资金来源依靠财政拨款及银行融资融券等，而总公司日常运营成本、管理成本较高及财务利息成本过高，且由于配套服务为园区入区企业提供大幅优惠，导致配套服务成本较高，配套服务处于政策性亏损状态，导致总公司净利润整体长期处于亏损状态。

（二）资产负债率过高

早期采取的“配套高标准、收费低水平、控股背着债、政府给补贴”的资本大循环模式由于积累的应补贴数额越来越大，财政刚性支出越来越多，形成“蜡烛两头点”的现象，资本大循环只能更多地依赖银行贷款来循环，其中大量财政拨款计入长期应付款科目，而各类银行贷款计入了长、短期借款科目，使得从资产负债表来看，总公司资产负债率一度到达过129.01%，加重了企业财务风险和负担，并导致银行融资困难，且无形之中加重了政府（管委会）的财务风险。

（三）资金压力大

基础设施建设资本投资大、资金周转慢，且政府财政拨款审批困难、拨付量减少及银行贷款条件苛刻，资金不到位，满足不了经营建设需求，而总公司也无法利用自身财政的积累进行基础设施开发建设，无法实现依靠基础设施拉动经济高速增长的目标，无法充分发挥财政资金杠杆作用，且由于企业亏损严重、资产负债率较高等问题，很難拓宽融资渠道。针对目前总公司基础设施建设、公共设施运营养管、热源厂和蓝领公寓经营均需要提前垫付资金，公司现金流日渐减少，资金压力过大、公司及区域发展遇到瓶颈。

三、园区开发管理类企业的改善措施

（一）改变原有的财务核算模式

首先，通过“债转股”方式，将园区开发管理类企业现有的债务（即财政拨款）转增资本，该方式可将企业资产负债率降低，为银行贷款和其他融资提供数据支持和保障；并且由于所有财政拨款都来源于政府，可使企业在政府股权不被稀释的前提下，增加注册资本，这样可以为企业提供更好的贷款基础。其次，建立园区开发管理类企业与政府之间的“代建模式”，企业可将基础设施建设、运营养管服务作为企业的开发产品，在完成建设或提供服务后，将其“出售，给政府，通过形成企业与政府之间形成的买卖关系，使企业找到自身盈利点，使之成为企业的主要收入，逐步摆脱企业长期亏损的现状。

（二）改变投融资模式

开发管理类企业投融资的主要目的是产业区基础设施的建设。当前，应当将基础设施项目区分为非经营性项目、半经营性项目、经营性项目，分别探讨不同类型项目的投融资机制。园区开发区管理类企业必须充分发挥财政资金杠杆作用，利用政府信用担保，拓宽投融资渠道，构建政府型基础设施建设投融资平台，在对企业的投融资风险进行管控的同时，创新投融资模式和运行机制，满足企业基础设施建设资金投入。

（三）协调政府与企业之间的关系

①行政权限下放。行政权限下放是园区开发区管理类企业实体化运作的基础和保障，简化行政审批流程的关键和核心，是企业自身创新的基础和平台。②做好人事制度改革。人事制度改革是激励企业工作人员积极性，吸引优秀的专业化人才的重要保障措施。核心在于两个方面：一是提升人事绩效，通过设置相关的绩效考核指标，促进原有的工作人员尽快转变思路，向市场管理及服务人员过渡；二是面向市场引入专业化技术人员，以此提高来提升行政服务效能和专业化工作水平。③内设机构精简。内设机构应该突出效率优先和专业化、精细化。实行类似资源整合并归口管理，侧重经济发展部门的专业化设置。④完善的政策扶持配套。政策扶持配套是园区实现快速发展的重要支持和保障，可以使企业快速积累起自身的原始资源，反过来促进园区自身的发展。

园区开发管理类企业的成功开发最终是通过入区企业良好的经营管理得以体现，所以在保证园区开发管理类企业规划建设较好地体现了政府的指导思想后，政府就应该有计划的实现“园区统筹规划者”的角色退出，实现企业自主经营，避免政府对企业经营活动的参与和干涉。

四、结束语

公司“债转股”的方案实施后，降低了资产负债率，赢得了银行的信任，部分缓解了资金压力，但从长远问题来看，其仅解决了部分财务问题。唯有把国有资产转化为享有与投资额相对应权益的国有股权，国有企业独立营运全部法人财产，真正具有自主经营、自我发展、自我约束和自我盈亏的法人实体，这样才能真正的解决制度建设、经营模式上存在的问题，才能给园区开发管理类企业带来真正的活力，真正成为适应经济市场的自负盈亏、持续经营的经济实体。endprint