京津冀区域生态产品供给的合作机制构建

洪传春++张雅静++刘某承

摘要：京津冀区域生态产品供给面临三方面困境：第一，生态产品供给的系统性与区域行政分割的矛盾；第二，生态产品的公共属性使供给主体动力不足；第三，各区域主体对生态产品需求弹性的差异影响其供需平衡，这些问题导致生态产品供给的严重不足。为此，有必要构建以政府合作为基础、市场合作为中坚、民众自愿合作为补充的生态产品供给多元合作机制，充分发挥政府、企业、公众和环保NGO等主体的积极性，实现京津冀区域生态产品的可持续供给。

关键词：生态产品；供给；合作机制；京津冀；公共产品；排放权交易；水权交易

中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）06-0095-06

一、文献综述

生态产品与物质产品、文化产品一起，构成了支持人类生存与发展的基础条件。自党的十八大报告提出“要增强生态产品生产能力”以来，对生态产品的研究逐渐增多，其主要集中在生态产品内涵、生态产品价值评估以及生态产品的市场化供给等方面。

对生态产品内涵的理解主要遵循两条主线。狭义而言，生态产品是融入了生态设计理念的产品[1]，其实质是物质产品的生态化，是生态友好型产品；广义而言，生态产品就是生态系统服务，即生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然效用[2]，它是由自然生态系统直接提供的，用于维系人类生存与发展的必需自然物。目前学术界对于生态产品的内涵尚无统一认识，学者们多根据研究主题以及需要解决的问题来界定其范畴[3]。我国于2010年发布的《全国主体功能区划》中认为生态产品是指“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等”，在此将生态产品界定为生态系统服务的一个子集，属于广义上的生态产品。

生态产品是由自然生态系统通过一系列复杂的物理与化学反应过程生产出来并直接供给社会的[4]，其中并不包含有人类劳动和其他的非生态要素[5]。既然生态产品不是由人类社会提供的，其供给与劳动并无直接关系，那么人类活动又是如何参与生态产品供给的呢？一种解释是，尽管生态产品是自然供给的，但并不排除人类活动对其供给能力会施加影响，而通过人类有意识的改善生态环境的活动可有效地扩大生态系统的规模或增强生态系统的可持续性，从而使生态产品供给具有了“人工”的成分[6]。

然而，从经济学角度观察，由于生态产品具有的公共属性，因而通常是由政府供给的。政府供给生态产品具有克服“搭便车”、节约交易成本和体现公平性等方面的优势，但也存在供給效率低下的不足[7]。在此背景下，依据公共产品理论，一些学者对生态产品的市场化供给路径和机制进行了深入的研究，其研究内容涉及到生态资本的产业化经营、生态产品的政府购买、生态产品二元价格体系形成等[8] [9] [10]，取得了较为丰富的研究成果。

生态系统的整体性与系统性所导致的生态产品供给的区域外溢性使得跨域供给的利益协调变得十分重要，而京津冀作为典型区域则成为众多学者关注的焦点。区域生态产品的供给是一种“集体行动”，根据奥尔森的集体行动生成逻辑，理念认知差异、利益结构差异和制度机制缺失使得该“集体行动”面临困境[11]，这在现实中有着非常生动的表现形式，归结起来，其核心就是财政分权制度、“行政区经济”模式与地方官员晋升方式带来的地方政府经济目标重于环境目标的利益最大化行为所引致的系列问题。为此，必须加强府际合作，通过有效的跨域治理实现生态产品的高效供给。有关京津冀区域政府间协作进行跨域生态治理的研究主要从分析京津冀生态治理问题产生的原因入手，进一步从利益协调与制度建设角度提出政策建议[12] [13] [14]，合作的内容主要是政府间的横向生态补偿[15] [16]，但目前尚处于理论研究阶段。张永勋等则从理论上讨论了生态合作的内涵和合作机制框架构建[17]，以此为基础，张予等对京津冀区域在生态合作的方式、环节、层级和领域等方面所存在的问题以及合作机制的建设进行了深入分析[18]。综合来看，目前研究政府间合作的文献较多，对多元合作、多层面合作的讨论并不充分，而跨域治理需要政府、企业、社会组织等多元主体协作[19]，王家庭和曹清峰从政府、市场和社会三个角度探讨了京津冀生态协同治理的路径[20]，对多元合作研究进行了尝试，但没有对相关机制建设作深入讨论。

二、京津冀区域生态产品供给面临的现实困境

当前京津冀区域生态产品供给严重不足，在生态系统的完整性与京津冀区域行政分割现实条件下，生态产品可持续性供给的基础性矛盾尚未得到根本的化解，生态产品供给面临着一系列的现实困境。

（一）生态产品供给的系统性与区域分割的矛盾

作为生态产品供给载体的自然生态系统是由多个生态子系统、多种复杂生态过程所构成的完整的生态单元[21]，因此生态产品的供给自然具有系统性特征。系统内各组成单元以及各子系统间相互依存，形成了“一荣俱荣，一损俱损”的完整生态单元，它们共同作用来提供多种生态产品，每一生态子系统的健康发展都是建立在其他生态子系统健康发展的基础上，任一生态子系统受到破坏都不可避免地影响到生态产品的供给。京津冀区域就是这样一个由森林生态系统、农田生态系统、湿地生态系统等子系统组成的完整的生态系统，其各组分在空间上有序组合、互相作用并持续地为社会提供相应的支撑人类生存的必需生态产品。然而，这一系统功能的正常发挥依赖于被有效地保护、修复与扩展。但由于京津冀的行政分割，且各自发展目标并不相同，管理体制与制度有异，使得无法按统一的标准与管理制度对生态系统实施有效的维护。

（二）生态产品的公共属性导致其供给主体动力不足

生态产品为自然生态系统的产物或其组成部分，具有典型的公共属性，这使得其供给具有跨域性和溢出性[22]，容易导致不同区域主体间以及同一区域内不同主体间的“搭便车”行为。从区域层面来看，由于经济发展所引致的对自然生态系统的损害仅仅依靠其自身的修复能力难以恢复到保证生态产品持续供给的程度，这使得人工参与供给成为必要，从而会产生巨大成本支出。在没有特定的制度安排情况下，相邻区域会通过“搭便车”方式获得外溢的收益，从而导致供给成本无法得到合理的分摊，在当前的财政分权和地方政府竞争模式下会严重地抑制区域供给的积极性，从而导致其生态产品的供给远低于合意水平[23]。在京津冀区域内，河北作为生态产品供给的主体，其付出却长期得不到合理的回报，严重压抑其积极性，导致诸如各种国家级生态工程往往重建设而轻养护的情况出现，从而影响到生态产品的可持续供给。endprint

（三）各区域主体对生态产品需求弹性的差异影响其供需平衡

随着经济的发展，自然生态系统因工业化快速发展而遭受损害，生态产品供给不断减少；与此同时，随着生活水平的提高，人们对生态产品的需求在不断地增加，由此导致生态产品的稀缺性日渐显现。京津冀区域经济发展不平衡，在生态产品稀缺性形成的条件下，对相对富裕的京津而言，生态产品更多地表现为必需品，人们对其需求是缺乏弹性的；而对于相对贫困的河北省来说，生态产品则更多地表现为奢侈品属性，其需求是富有弹性的。这种需求弹性上的差异导致不同区域对生态产品供给的成本—收益评价存在差异。相对富裕的京津对生态产品价格的变化（以生态治理的成本为基础）更不敏感，愿意为生态产品供给进行一定的成本支付；而河北省出于经济发展的冲动，对生态产品的支付意愿要远低于京津区域。另一方面，自然生态系统的系统性与完整性使得京津能否获得足够的生态产品很大程度上依赖于相邻的河北省，但是，在没有有效的生态补偿机制情况下，河北省生态产品供给的动力十分不足，这就导致了京津冀区域生态产品供需失衡。以“环京津贫困带”为例，作为京津的生态屏障，需要投入大量资金用于生态建设，同时大量工业项目被限，从而失去诸多发展经济的机会；而经济的落后使其又具有极强的发展冲动，同时对生态产品需求不高，消极对待生态建设，最终导致区域生态产品供需失衡，形成恶性循环。

三、京津冀区域生态产品供给的合作机制构建

京津冀各区域、各主体在生态产品供给中处于条块分割状态，为此，构建京津冀区域生态产品供给的合作机制就显得十分必要。而《京津冀协同发展规划纲要》也将生态协同列为京津冀协同发展的三大重点领域之一，这给合作机制的建立提供了难得的机遇。

（一）京津冀区域生态产品供给合作机制总体框架

区域生态产品供给合作体现了各利益相关者协同治理生态环境的过程，是相关制度建立、管理机制规范和思想认同三方面因素相互作用的过程[25]。其合作机制必须能够充分地发挥各合作主体的主观能动性，根据生态产品公共属性特征，通过建立合理的激励与约束机制，实现以较高的效率为区域供给合意数量与质量的生态产品。京津冀区域生态产品供给合作机制总体框架见图1。

第一，合作的主体是在京津冀自然生态系统区域内具有一定生态联系的利益相关者，主要包括京津冀三地政府、企业、民众和环境保护NGO。合作主体间要具有法律与生态伦理上的平等地位，从而保证各自利益诉求能够得到合理有效的保护。

第二，合作的客体为生态产品，是各方合作的产出对象。根据其公共属性的差异，生态产品有公共物品和公共资源两类。根据其生产特性，生态产品中的一部分是專门生产出来的，而另一部分则是由其他生产活动的正外部性所产生的。不同类型的生态产品，其合作供给的方式也有所不同。

第三，合作的范围是政府、市场和民众。政府合作是基础，为其他各类合作提供相应的制度保障，同时其本身又构成了总的多元合作网络中的一部分；市场合作是中坚，各供给主体通过各类型市场为社会提供了绝大多数的生态产品；民众自愿合作是补充与保障，在相应制度激励的基础上，一方面，民众与环保NGO参与生态产品的市场供给，另一方面，其通过自我改进及监督的方式为生态产品供给提供支持。综上，京津冀区域生态产品供给合作机制是政府合作机制、市场合作机制和民众自愿合作机制三部分的有机结合。

（二）政府合作机制构建

政府合作是其他合作的基础，同时又成为多元合作网络的组成部分。政府合作机制的构建一方面保证了政府间合作的制度化与规范化，另一方面，作为制度供给的垄断者，通过政府间的合作为生态产品供给利益相关者的多元合作提供坚实的制度保障，从而保证了多元合作网络的稳定性与可持续性。

1. 府际合作机构的建立。区域经济一体化背景下，政府间合作日趋常态化，合作形式主要有府际联席会议、区域合作论坛和府际合作协议等，这类合作具有及时性和灵活性的优点，但也存在合作关系临时、松散的不足。当前京津冀区域生态环境问题严重，生态产品供需矛盾突出，基于自然生态系统的整体性与复杂性，京津冀政府间需要建立起长效稳定的合作机制，而稳定的合作机制是建立在稳定的组织机构基础上的，因此，建立京津冀府际常设合作机构就显得十分必要。

府际合作机构通常有管理局、委员会和协会式三种模式[26]，综合来看，管理局模式独立性高、行政权力强，而委员会模式和协会模式的行政权力则较弱，主要承担规划、管理与协调的作用[20]。京津冀区域经济发展差距大、各方发展目标差异巨大，由此导致生态环境问题极其复杂。为实现区域生态资源的统一决策、统一管理与统一协调，从而保证生态产品的可持续供给，建立具有较强执行力的管理局模式合作机构更为适宜。长期来看，随着京津冀协同发展的不断深入，三地的生态治理、产业整合与生活生产方式转变必将彼此交织，此类机构则可进一步发展为京津冀区域协同发展的综合管理机构。

2. 制度供给。在中央政府的组织领导下，京、津、冀通过让渡一部分行政权力，组成跨区域合作管理机构，该机构与中央政府构成“代理—委托”关系，在其指导与监督下对本区域生态治理实施统一的决策、管理与协调，为区域生态产品合作供给提供相应的制度保障。如图1所示，制度保障体系由相关的法律法规、部门规章、规划标准与行动计划等组成，主要包括生态环境规划与行动计划、环境标准、生态产品价格形成与市场交易制度、补贴与税收制度以及生态补偿制度、监测与评估制度、信息共享与监督制度、官员考核制度、绿色GDP制度等。通过制度体系建设来保障生态环境质量管理“规划、标准、监测、执法、评估、协调”六个统一，为生态产品供给主体在政府层面、市场层面和社会层面上公平高效的合作提供支持与约束。

3. 生态补偿机制。生态补偿机制是根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，运用政府与市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度[27]。政府手段主要包括政策补偿、财政转移支付补偿、对口协作、产业转移、人才合作和劳务合作等，是各级政府间的横向或纵向的合作；市场手段包括税收与补贴、排放权交易等，其参与主体有政府、企业、个人和环保NGO。当前，京津冀在加强政府间合作，健全跨区域生态补偿机制方面的工作处于加速发展阶段。为构建长效的区域生态补偿机制，首先需要加强生态补偿的顶层设计，按照“受益者补偿，污染者付费”的原则制定生态补偿的法律法规和政策，科学划定补偿范围，合理制定补偿依据和标准，有效落实补偿资金的筹集和财政转移资金支付政策，明确补偿支付模式[28]；其次要将生态补偿与脱贫工作有机结合，这就要求改变补偿手段单一的局面，高度重视产业合作、“飞地园区”、技术援助等补偿方式，提高欠发达生态屏障区的造血功能；最后要重视对生态补偿实施效果的评估，对存在的问题及时反馈与修正。endprint

（三）市场合作机制构建

生态产品的自然属性与公共属性导致政府直接供给的低效率，而日益完善的市场经济体制为生态产品市场化供给提供了强有力的保障。市场合作是生态产品多元合作供给体系的中坚力量，在政府相关制度支持与规制下，针对不同形式的生态产品交易市场建立起相应的价格形成机制与交易机制。

1. 排放权交易与水权交易机制。排放权交易与水权交易是在政府划定生态红线的基础上获得相应的环境容量与水资源份额，基于科斯定理建立市场，通过明晰产权的方式将公共属性的环境容量与水资源转化为私有产品，从而实现其市场化配置与利用。排放权交易（包括排污权交易与碳排放权交易）利用市场实现了环境容量的高效配置与利用，从而维护了自然生态系统的健康，而清新的空气、清洁的水源等生态产品供给的实质就是对自然生态系统的保护、恢复和扩大，因此，排放权交易实现了生态产品的间接供给。与此不同，水权交易则是通过市场对水资源进行配置与利用，从而实现此类生态产品的直接供给。

京津冀区域生态资源分布不均，河北省承担了生态产品供给的主要责任，支付了巨额的成本，但未能获得充分的补偿。通过对环境容量与水资源的产权界定，建立跨区域水权交易和排放权交易机制，形成以市场为主导的价格形成与交易机制，充分调动政府、企业与相关社会组织等主体参与市场的积极性，从而实现生态产品的高效供给。当前，京津分别成立有北京环境交易所和天津排放权交易所，用以开展相关环境与资源的市场交易，以“两所”的实践为基础，构建京津冀跨区域排放权交易与水权交易机制是完全可行的。

2. 公私合营供给机制。公私合营（PPP）是政府与企业或其他社会组织通过签订长期协议的方式，委托其进行公共基础设施建设或向公众提供公共服务[29]，主要包括合同外包和特许经营两种形式。在生态产品供给方面，合同外包主要针对生态脆弱区生态维护和重点生态功能区生态建设等私人企业无法通过经营获得经济效益的生态产品供给，如退耕还林、退牧还草、土地沙化治理等，由政府出资，与私人企业或社会组织签订合同，由其以承包的方式完成相关的生态维护、修复和建设工作；特许经营主要针对一些可给私人企业带来经营收益的生态产品的供给，如水处理、垃圾处理、生态旅游等，由政府授权，特许私人企业从事此类生态产品的垄断性生产。合同外包与特许经营的区别是付費者不同，合同外包是由政府向企业支付费用，而特许经营则是由消费者付费。

在公私合营供给机制中，参与合作的主体包括政府、企业和社会组织。针对不同生态产品的供给特点，引入社会资本和市场竞争机制，引导私人企业和相关社会组织成为生态产品的供给主体。但是，由于生态产品所具有的公共属性，使得价格的形成并不完全依赖于市场，其交易在一定程度上需要受到政府的管制和监督。因此，政府的角色不再是生态产品的直接供给者，而是合作者与监管方，一方面为市场交易提供制度保障，另一方面对营利企业和社会组织的行为进行监管。

（四）民众自愿合作机制构建

生态产品的公共属性使得政府合作与市场合作供给会出现“失灵”情况，在此背景下，民众参与对区域生态产品供给多元合作体系的运转将起到有效的补充与保障作用。

1. 信息公开机制。民众天然的分散性使其在生态治理信息的掌握上处于弱势地位，而政府则是信息的垄断者，完善的信息公开机制改变了民众的信息劣势地位，提高其参与到多元合作中的能力和积极性。京津冀区域要建立统一的信息管理组织，加强信息管理技术和制度建设，构建起完善的信息公开机制，使生态治理信息的采集、储存、加工、传递和发布能及时、准确和一致，最大限度降低因信息不对称和信息不完全所带来的民众参与不足问题。

2. 民众参与机制。信息公开是民众有效参与生态产品供给合作的前提，而相关的制度建设则是民众参与的根本保障，政府应加强教育与宣传制度、环境政策听证制度、环境保护NGO建设保障制度、居民问卷调查制度、民众监督与反馈制度等保障民众有效参与生态产品供给合作的制度建设，从而激励民众以直接或间接的方式参与到生态产品供给中去。民众参与的方式主要有四个方面：第一，通过改变生活方式实现自愿减排；第二，通过参与听证、社区宣传、就相关环境政策提出意见或建议等方式参与政府生态治理政策的制定与实施；第三，对政府合作与市场合作行为进行监督；第四，参与环境NGO，形成压力团体，以集体的力量参与到合作体系中去。

四、结论

京津冀区域是中国经济增长的第三极，但与长三角和珠三角地区不同，其经济发展极度不平衡，京津发展强势而河北则相对缓慢，甚至出现了“环京津贫困带”。这种经济发展的不平衡与其他一些因素相结合，最终引起区域生态产品的供需失衡，并形成恶性循环。生态产品的公共属性及其供给的系统性要求打破行政壁垒，构建“政府合作为基础，市场合作为中坚，民众自愿合作为补充与保障”的京津冀生态产品供给多元合作机制，按“规划、标准、监测、执法、评估、协调”六个统一的要求加强决策、管理与协调，从而实现本区域“增强生态产品供给能力”的目标。

在多元合作机制的构建中，关键性工作包括：第一，建立跨区域合作机构，从组织上保证合作网络的运转，在此基础上，出台生态补偿制度、市场交易制度、官员考核制度和监督制度等，形成有效的制度保障；第二，构建有效的生态产品交易市场，主要包括排放权交易市场和水权交易市场，利用市场机制实现生态产品的高效配置与利用；第三，形成稳定的信息公开机制，将全部的合作过程与结果置于阳光之下，从而确保民众能及时有效地监督与评估合作效果，保证了合作的公平、公正与高效率。

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责任编辑：艾 岚endprint