我国土地开发整理的基本特征和存在的问题及发展建议

李志刚

摘 要：土地开发整理，是当前我们国家关于耕地的一项重大惠民政策，该政策在实现土地资源的优化配置和组合，不断提升土地利用率，改善生态环境等方面发挥着重要作用和意义。当前国家制定和出台了一系列土地开发整理政策，但是在实际实施过程中还存在很多阻力和难题，制约了土地开发整体工作的有序顺畅开展，因此急需结合当前我国土地开发整理的现状找出存在的问题，并尽快完善和解决。本文对我国土地开发整理的基本特征和存在的问题进行了全面分析和论述，提出了具体的解决对策，并从土地整理对生态的服务价值和农村土地整理与扶贫的协调发展两个方面进行了深层次论述，以期为相关理论研究和实践提供参考和借鉴。

关键词：土地开发整理；基本特征；问题；对策；农村土地整理；扶贫

实施土地开发整理政策，是实现建筑占用耕地与补充耕地之间的均衡发展，改善土地利用现状，提升土地利用价值，促进经济社会进步的重要举措，是建设社会主义新农村、促进城市化进程深入推进的必要手段，是一项利民惠民的具体方式，所以要高度重视土地开发整理工作，结合不同的地区实际，实现土地开发利用与生态系统服务价值实现的平衡，按照科学规划、循序推进、因地制宜的原则，保障土地开发整理的效果。

一、土地整理储备的必要性

近年来，为了实现土地资源的可持续利用、提升土地利用率，确保耕地总量的动态平衡，国家出台相关政策，在全国范围内开展了以土地平整、农田整合、沟渠道路扩建完善、村庄设施更新、荒地开发利用等多种形式为主的土地开发整理工作，并取得了较大成效。开展土地整理储备是时代发展的必然趋势，是必要的，也是急需开展的一项系统工程。

1.开展土地整理储备，是促进经济社会发展的必经之路

土地整理储备是人类在土地开发和利用过程中对土地进行重新分配、再建设和利用的过程，从我们国家土地发展改革历程中可以看到，经济社会发展的变化与土地整理具有紧密的联系，随着经济的发展，社会的进步，城市建设规模不断扩大、工业化进程深入推进，在整个推进和发展过程中就会影响土地使用的规模，导致可用的土地资源规模越来越少，土地质量越来越差，开发程度越来越高，这样难免会对生态环境和自然环境造成一定的破坏和影响。为了维护土地资源的可持续利用，更好地保护土地资源，国家提出了要保持耕地总量动态平衡的要求，从而更好地解决当前土地开发要求不断增加和现有可利用土地资源越来越紧张的矛盾。因此必须要依靠土地整理储备手段来处理两者之间的平衡。可以说土地整理储备是促进经济社会发展的必经之路。

2.开展土地整理储备，是实现耕地总量动态平衡的有效举措

实现耕地总量动态平衡是国家当前保护耕地的重要指示和基本要求，是为了更好地保护现有的耕地规模不被减少，耕地环境少受破坏。当前人口不断增长，尤其是国家推行二胎政策、老龄化现象日益凸显等，使人均耕地面积越来越少，所以不能为了过度地发展经济，而破坏可利用的耕地，加上受到自然灾害影响、生态退耕等因素影响，可利用的土地少之又少，国家对于非法利用和开发土地相关的监管措施不力，很难推行下去，所以必须要从多渠道保护现有可利用土地， 并做好补充耕地管理，从而实现土地整理、土地开发、土地复垦等多种有力政策和局面。可见加强土地整理储备，是实现耕地总量动态平衡的重要手段。

3.开展土地整理储备，是实现农业现代化进程深入推进的重要途径

当前国家对“三农”问题高度重视，大力扶持农村建设，深入推进农业现代化建设，想要巩固农业的基础地位，就要在土地利用和开发方面不断创新和探索，实施土地储备整理，是当前解决农村非建设用地用地资源利用率不高，改变低产低收的落后面貌重大举措，有利于实现农村社会的长治久安和繁荣发展。

4.开展土地整理储备，是促进城镇化建设的重要突破口

当前各省市农村经济发展不平衡，想要全面实现现代化，就要从基础做起，提升农村的城镇化建设水平，通过开展土地整理储备，能够对村庄现状进行分析，整合村落、集结资源、调整耕地面积，既能改善农村居住环境，也有利于促进农村精神文化建设和物质文化建设水平的不断提升，从而增强农民参与农业生产的积极性，更好地实现城镇现代化建设目标。

5.开展土地整理储备，是促进农村经济发展的重要方式

通过进行土地整理，能够对土地资源进行合理规划，提升土地资源利用率，扩大土地生产规模，提高农业生产投入，从而变废为宝，实现资源的可持续开发和利用，进而促进农村经济不断发展和进步，带动更多的农民致富。

二、土地整理中存在的问题及解决方法

1.存在的问题分析

当前在土地开发整理过程中还存在很多的困难和阻力，具体问题表现在以下几个方面：

（1）项目立项关注多，具体实施关注少。可以看到很多省市都非常重视土地开发整理工作，积极响应国家政策，结合当地的實际开展土地整理项目立项，积极协调当地有关的规划、国土、水利、统计等部门对土地利用现状和整体情况进行调研、摸底、排查，前期立项工作准备充分，对土地整体规模和现状等详细情况全面了解和掌握，希望顺利完成项目立项审批，争取国家政策支持。但是在具体项目立项审批通过之后，对具体实施阶段的关注程度不够，因为具体实施过程中需要面临很多的协调、拆迁、补偿、设计变更沟通等问题，一方面希望争取更多的资金，另一方面希望少投入精力尽快完成整个项目，但没有具体情况进行全面落实，从而导致进展缓慢，影响了推进进程。

（2）考核评价体系不完善、不科学。对于土地开发整理工作，国家的初衷是提升土地资源利用率，确保土地资源的可持续利用和发展，所以需要处理好经济效益、社会效益和生态效益发展之间的平衡，但是对于各省土地开发整理工作的评价体系不科学，过于重视土地耕地的数量考核，对于土地开发整理的质量没有有效的评价方式来进行考核，所以就会造成过于重视开发数量而忽视质量提升和生态环境改善等方面的问题，以此影响了土地开发整理工作成效，违背了土地开发整理的基本要求和原则。endprint

（3）土地开发整理工作管理不深入、监管不到位。土地开发整理是土地利用总体规划的重要内容之一，土地开发整理的成效直接影响到土地资源利用率，决定土地管理的成败，该工作涉及到很多部门，多个层级，需要加强沟通，但是在实际操作过程中存在很多的沟通不畅，影响办事效率，在管理方式上，组织机构不完善，人员配置不科学，人员素质技能无法满足工作要求，加上责任落实不到位、管理手段单一、监管不严等，造成该项工作进程缓慢、资金利用不到位等情况。

2.提高土地开发整理工作水平的具体措施

（1）提高整体规划水平。土地开发和整理工作是一项系统工程，因此要结合国家政策要求，做好整体规划，将所有可能影响的因素考虑全面，制定具体的行动方案，明确部门职责和具体分目标，分步实施，从而保证土地开发整理工作有序推进。

（2）依靠科技创新手段，提高土地开发整理工作效率。在进行土地开发过程中需要对土地现状进行摸底，为了提升工作效率，可以借助现代化计算机技术等手段，进行信息采集、整理、设计和分析，从而提高调研效率。同时在具体项目实施过程中也可以运用新的科学技术提高管理效率和协调效能。

（3）探索多元化的投资方式。当前土地开发整理的资金来源主要是依靠国家扶持，但是随着土地开发整理规模的不断扩大，人口不断增多，必须要探究多元化投资模式，吸引社会投资、国际资金、财政信用机构融资等多种方式，从而为土地开发整理工作的有序推进提供资金保障和支撑。

（4）加强管理和监督。国家对于土地开发整理都有明确的政策规定和法律法规要求，所以在实施过程中要加强管理和监督，必须严格按照政策要求，从规划编制、制定方案和具体政策、资金筹集、组织实施等方面都要严格按照流程进行管理，同时要加强资金专款专用审查力度，严查不作为、慢作为等现象，同时对于推进过程中遇到的困难和阻力建立顺畅的建议渠道，及时解决推进过程中遇到的各种问题，对于项目开发和实施，每一个环节都要加强检查、验收，从而全面保证推进效果和实施进度。

（5）加强宣传，提高公众对土地开发整理工作的理解程度，增强公众的认可和支持。土地管理部门要通过各种方式进行宣传，宣传土地开发整理工作的重要性和积极意义，引导公众理解、积极参与和支持土地开发整理工作，全程参与整个过程，让农民了解整个项目，并积极提出意见和建议，促使该项工作有序、顺畅开展。

三、土地整理对生态的服务价值

土地整理是利国利民的重要举措和战略方针，在优化土地资源配置中发挥着重要作用，能够使土地资源得到最大化的利用，完善生态环境，全面提高土地使用率。土地开发整理不是一项短期活动或者项目，需要长期坚持、循序渐进推进和科学有序开展，才能提升土地资源的地位，进而发挥对生态的服务价值和作用，推动农业生产现代化建设。

土地整理对生态的服务价值因不同的土地利用类型会产生差异。具体可以体现在以下几个方面：

1.土地整理对物质生产方面的影响。开展土地整理能够提升土地的利用率，扩大土地使用面积，增加农作物种植种类和规模，同时通过土地整理还可以改变土壤结构、质地等，从而影响自然植被的覆盖率和生长，所以具有双重方面的影响。

2.土地整理与生态系统调节功能之间的互相影响。生态系统本身具有自我净化和调节的作用，使动植物按照食物链的要求不断相互依存和发展。土地整理过程中能够改变植被的形态、结构和生存状态，也会对空气温度、湿度、二氧化碳和氧气等含量产生影响，进而间接对生态系统气候变化产生影响，所以土地整理具有双向功能，既有有利于促进农业种植面积增大的作用，又能改变生态系统调节功能的不利方面，所以要进行权衡，尽可能找到有效的结合点，减少对生态系统调节功能的破坏和影响。

3.土地整理能够影响生态系统的支持功能。生态系统是一个稳定的循环系统，为农作物和植被生长等提供土壤环境、营养资源等，开展土地整理，能够对贫瘠的土地性能进行优化和改善，从而提高土壤的保水护土能力，同时能够减少水土流失造成的损害，最大限度地保护水土资源不受破坏。但是也要看到土地整理过程中使用机械设备对土壤结构和表层造成的破坏，所以也要适度开展，结合不同的土壤类型进行开发整理。

4.土地整理对生态系统文化功能的影响。人类赖以生存的空间，因为生态系统的文化服务价值，使公众的精神文化生活日益丰富。开展土地整理，能够对生态系统的景观环境等进行适当地改造、搭配和和优化，能够提升区域的协调性和美观性。但是如果过度地开发和利用，会导致很多具有历史价值的原始文化被淡化和破坏。

所以想要提升土地整理与生态服务价值的有机协调性，就要从多方面入手，加强生态保护和宣传，适当开发和整理，注重保护生物的多样性，提高科学规划性，最大限度地降低对生态环境的破坏。

四、农村土地整理与扶贫的协调发展

农村土地整理，对于农民而言，是脱贫致富的重要途径，是改变当前土地农业发展方式，增加耕地面积，提高耕地产能，实现农民增产增收的重要手段，所以农村借助国家利好政策开展土地整治，进而走上脱贫致富奔小康之路。

在具体开展农村土地整理过程中要坚持总体规划、系统推进、因地制宜、分类整治的方针，根据项目总体安排和布局，结合具体的农村土地现状，差别化、多样化开展土地整治工作，以生态整治为主要基调，最大限度地保护现有的耕地不被破坏，加大修复耕地的生态功能，加大农业基础设施建设，争取更多的资金支持，提升当前土地贫瘠和利用率不高的现状；健全土地整治工作机制，加强土地整治工作的监督和考核，从而确实保证土地整治工作成果，同时充分尊重农民的意愿，积极发挥农村的积极性和创造性，加强权属管理，最大限度地保护农民的土地资源不被破坏，合法权益不受侵犯，从而建设成为现代化多样化一体化生态型农田服务体系。

总之，随着土地改革的深入推进，土地开发整理工作也将全面落实和进一步深化完善，在具体开展土地开发整理过程中要始终坚持以人为本、因地制宜、科学管理的原则，从而切实保证土地开发整理政策落地，巩固生态系统建设成果，让广大农民享受到土地开发整理带来的实惠，促进社会稳定和经济全面发展。

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