地方城市学前教育均衡发展的困境与策略探析1——以广东省肇庆市为例

廖 勇，王 一

地方城市学前教育均衡发展的困境与策略探析1
——以广东省肇庆市为例

廖 勇，王 一

（肇庆学院 党委办公室、校长办公室， 广东 肇庆 526061）

在调研分析肇庆市城乡幼儿园的发展规模、教师队伍建设、入园收费和整体办园水平的基础上，发现城区和农村学前教育发展存在失衡现象。通过分析制约地方城市学前教育均衡发展的原因，认为应从明确政府责任，加强教育资源合理配置，推进师资队伍专业化建设，以及建立完善学前教育发展“弱势补偿”机制等方面采取措施，努力提升学前教育公共服务水平，实现城乡学前教育的协调可持续发展。

教育均衡发展；地方城市；城乡；学前教育

教育均衡发展的概念源自西方国家，旨在通过法律法规和政策等手段，合理配置教育资源，提供均等的教育机会，促进教育均衡发展，从而达到防止社会两极分化、缩小贫富差距、为社会公平发展奠定基础的目的［1］。学前教育是整个教育体系的基石，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》指出，“到2020年基本普及学前教育……建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距……重点发展农村学前教育”。在推进学前教育大变革大发展的背景下，国家连续实施了两期学前教育三年行动计划，取得了显著成效，对加快发展学前教育、有效缓解“入园难”问题发挥了重要作用。但是，随着国家二胎政策的放开以及历史原因造成的城乡二元教育管理体制的差异，使得学前教育供需矛盾紧张、体制机制不完善、结构布局不合理、城乡区域发展不平衡等问题在地方城市尤为凸显。文章通过采集整理《2015年广东省教育事业发展统计分析》中有关肇庆市学前教育发展的数据，并对部分学前教育管理机构、幼儿园进行实地调研和分析，以期对促进地方城市城乡学前教育均衡发展提供策略和建议。

一、肇庆市城乡学前教育均衡发展现状

课题组主要从幼儿园办学规模、教师队伍建设、办园经费、整体办园水平等方面考察肇庆市学前教育发展在城市和农村地区之间的差异。

（一）办学规模城乡失衡

根据国家行政区划，肇庆市下辖3个区（端州区、鼎湖区、高要区）、4个县（广宁县、怀集县、封开县、德庆县）、代管1个县级市（四会市）、另设肇庆高新技术产业开发区。据统计，2015年肇庆市共有幼儿园502所，其中城区幼儿园224所，农村幼儿园278所，公办幼儿园106所，民办幼儿园396所；共有省一级幼儿园11所，其中城区8所，农村3所；在园（班）幼儿145801人，其中城区42527人，占总数29%，农村103274人，占总数71%，农村幼儿园在园幼儿是城区的2.5倍。从招生情况看，2015年共招生65277人，其中城区13706人，占总数21%，农村51571人，占总数79%。城区每个幼儿园平均190人，农村每个幼儿园平均370人（见表1）。根据统计数据显示，城乡幼儿园在数量上差距并不明显，但从在园幼儿人数看，占总数71%的农村地区却只有55%的幼儿园，导致农村幼儿园生均数量偏高。另外，农村地区省一级幼儿园只占27%，优质幼儿园数量偏少，城乡幼儿园办学规模和发展质量失衡。

表1 肇庆市城乡幼儿园基本情况

（二）教师队伍水平城乡差异大

据统计，2015年肇庆市共有学前教育教职工13575，专任教师7464人，其中城区3194人，农村4270人。大专以上学历占78.79%，生师比为19.5：1。城区幼儿园生师比为13.3：1，农村幼儿园生师比为24.2：1，农村幼儿园生师比是城区的近2倍（见表2）。在专任教师学历结构方面，城区幼儿园教师以本专科毕业生为主，学历达标率为100%，农村幼儿园教师学历结构普遍偏低，缺乏专业师资，甚至有部分幼儿园教师为中师或高中学历，农村幼儿园保育员配备稀缺，其数量不及城区保育员的20%，大部分农村幼儿园教师既担任专任教师，同时还充当保育员的角色。此外，在调研访谈过程中，得知部分农村地区幼儿园教师除了数量不足、学历不高之外，还存在较大的流动性，教师的频繁流动对幼儿学习造成负面影响，甚至影响幼儿园正常的教学活动。

（三）城乡幼儿园办园经费均欠缺

学前教育属于社会公益事业，但由于未纳入国家义务教育范畴，因此得到政府公共财政的支持有限，国家虽然倡导“政府主导、社会参与”、“地方为主、中央奖补”的学前教育投入政策，但缺乏完善的财政预算制度，政府、社会、家庭三方承担的责任不够清晰，政府的主导责任不够明确等问题依然没有解决，导致学前教育投入问题已成为制约我国学前教育健康持续发展的瓶颈［2］。

肇庆市学前教育实行以“家庭投入为主，政府投入为辅”的财政管理体制，其中政府投入主要集中在城区公办幼儿园，对民办幼儿园、农村幼儿园的投入较少，政府投入主要用于改善幼儿园保教条件和加强基础设施建设，为维持正常运转，各类幼儿园均需向家庭收取一定的费用，城区公办幼儿园能得到政府财政支持，因此在收费方面有了一定限制，生均月收费在500元左右（幼儿每日伙食费、托管费另计，下同），而城区民办幼儿园则需要依靠提高收费来支付教师工资和维持运转，生均月收费在1000元左右。农村地区受经济发展水平的影响，人均收入不及城区职工的高，另外，农村私立幼儿园管理不够规范，存在争抢生源等恶性竞争，因此农村地区的民办幼儿园一般收费较低，生均每月大约300元左右，这些收费仅能维持幼儿园基本运转，对改善幼儿园软硬件条件、提高幼儿园教学质量是远远不够的。不管是城区幼儿园还是农村幼儿园，均受到办园经费的制约，在发展过程中举步维艰。

（四）整体办园水平城乡失衡

据统计，肇庆市城乡幼儿园整体办学水平差距较大，具体表现在幼儿园的办园理念、教学方法、基础设施建设等方面。以基础设施建设为例，肇庆市幼儿园在生均校舍占地面积、活动室面积和生均图书等方面的平均水平与广东省平均水平差距悬殊，仅与广东省农村幼儿园平均水平接近（见表3）。城区幼儿园普遍重视办园理念和基础设施建设，通过深化教育教学改革、加强教师队伍建设、开设特色课程等途径提升教学质量，将以幼儿发展为本的理念落实到教学活动中，教师了解幼儿心理特征，尊重幼儿个性差异，做到因材施教、科学评价，学生能在活动和游戏中获得快乐成长。然而，大多数农村幼儿园因基础设施薄弱，生均校舍面积、活动场所和图书等情况远不如城区幼儿园，教学模式仍采用传统的课堂讲授方法，教学过程“小学化”倾向严重，以集中统一授课的课堂教学为主，学生自由参与的活动少，老师讲授的多，学生游戏和动手操作机会少，扼杀了学生的好奇心和对未知世界的探索。

表3 肇庆市与广东省城乡幼儿园基础设施建设情况对比

综合以上统计结果分析，2015年，肇庆市学前教育在办园规模、师资队伍水平、基础设施建设等方面暴露出的城乡差距问题比较严峻。高水平幼儿园和优质办学资源主要集中在城区公办幼儿园；全市公办幼儿园偏少，民办幼儿园发展水平参差不齐；农村幼儿园专任教师紧缺，城区和农村幼儿园生师比反差悬殊，农村幼儿园生师比严重超标；城区和农村幼儿园办学经费投入均十分欠缺，且得不到保障，民办幼儿园需要收取高昂费用来维持运转；肇庆市在幼儿园基础设施建设投入方面与广东省平均水平仍有较大差距，生均校舍占地面积、活动室面积、户外场地面积和图书等指标均处在落后位置，学前教育城乡普惠性资源依然短缺，整体办园水平有待进一步提高。

二、制约地方城市学前教育均衡发展的原因

地方城市的学前教育发展具有一定的共性，从肇庆市城区和农村学前教育发展失衡的现状来看，导致发展失衡的原因主要有以下几个方面。

一是受城乡二元经济结构和文化发展的影响。教育发展离不开经济基础的支撑，地方城市学前教育的经费投入和政策制定客观上受当地经济文化发展水平的制约。长期以来，受城乡二元经济结构的影响，城市和农村的经济发展水平比较悬殊，即使在同一座城市，不同区域之间的经济发展也存在明显差异，经济发达的城区对学前教育的支持力度明显大于经济落后的农村地区，地方财政优先满足城市学前教育发展的需要，这就客观造成了学前教育发展的城乡差别。

二是受地方政府职责缺位的影响。由于我国学前教育目前尚未纳入国家义务教育阶段，各级政府对学前教育发展的主导作用没有充分发挥，经费投入有限，资源分配失衡，理应承担的责任不够明确，尚未建立成熟的办园体制，学前教育仍处于“人民教育人民办”的阶段 。随着经济社会的发展，尤其是二胎政策的实施，人们对学前教育寄予了更高期待，然而，公办幼儿园数量有限难以满足庞大的市场需求，因而催生了一大批民办幼儿园，由于政府在统筹管理过程中的缺位，加上我国学前教育法尚未出台，政府引导和监管力度有限，导致公办和民办幼儿园在发展过程中出现良莠不齐的现象，幼儿园培养目标和办学方向模糊，管理不规范，优质学前教育资源稀缺且分布不均衡，公益普惠性学前教育机构尚未壮大，无法满足广大适龄儿童的需求。

三是受资源总量不足和分配不均的影响。由于政府投入的资源有限且主要集中在公办幼儿园，导致学前教育主要依靠市场机制进行调节，资本天然的逐利性和追求利益最大化的目标，必然导致贫困地区和弱势儿童被边缘化［3］。统计数据显示，农村地区拥有庞大的适龄儿童人口基数，但经济发展水平落后的贫困地区，幼儿园数量稀少，基础设施条件薄弱，管理手段落后，幼儿园的作用主要体现在“看管”上，谈不上为幼儿提供身心发展需要的教育。贫困地区的家长对学前教育不够重视，受幼儿园收费的影响，部分家长只能将孩子留在家中，等待适龄阶段再接受免费的义务教育。

三、促进地方城市学前教育均衡发展的对策与建议

针对地方城市学前教育存在城乡发展失衡的突出问题，从社会公平和城乡统筹发展的视角出发，我们认为推进地方城市学前教育均衡发展应从明确政府责任，加强教育资源合理配置，推进师资队伍专业化建设，以及建立完善学前教育发展“弱势补偿”机制等方面采取措施，努力提升学前教育公共服务水平，实现城乡学前教育的协调可持续发展。

（一）明确各级政府责任，加大学前教育发展统筹管理能力

加强学前教育立法和管理制度研究，明确各级人民政府承担的学前教育责任。一是各级政府和教育管理部门应总结前两期学前教育三年行动计划的经验和不足，通过制定和实施学前教育第三期三年行动计划以及相关配套制度和政策，真正把学前教育摆在优先发展的地位。二是理清市、（区）县、镇各级政府的责任，加大对城乡发展统筹力度，采取有力措施切实解决城乡学前教育发展中面临的失衡问题，把加快发展学前教育，全面提高保教质量作为推动教育现代化的基础性工作，作为建设和谐社会、改善民生的重要举措和紧迫任务。三是把各级政府举办公立幼儿园纳入城乡建设总体规划，做好幼儿园布局规划，完善城区、农村、公办、民办学前教育布点［4］，促进区域之间学前教育布局合理、发展均衡。四是通过实施幼儿园规范化发展战略，新建、改建、扩建一批示范幼儿园，开展城乡幼儿园对口帮扶活动，以示范园先进的办园理念和管理经验带动和辐射农村薄弱幼儿园，促进学前教育事业优质均衡发展。

（二）多渠道解决学前教育资源配置失衡问题

教育资源的合理配置是实现学前教育均衡发展的先决条件，各级政府要根据当地实际，充分认识城乡学前教育发展的差异，科学制定学前教育事业发展规划，合理配置学前教育资源［5］。一是将学前教育事业经费列入政府财政年度预算写进发展规划，并且新增教育经费要向农村学前教育倾斜，不断改善农村幼儿园基础设施条件，提升生均校舍面积、活动场所和图书等指标。二是充分挖掘幼儿园社会教育资源，通过政策激励和税收减免，鼓励和扶持民办普惠性幼儿园发展。三是探索集团化办园模式，实现学前教育优质资源共享共建、师资队伍优化提升、教育投资对接帮扶，最大限度地激发社会力量参与学前教育改革发展的积极性，多渠道解决学前教育资源短缺和配置失衡的问题，推动学前教育事业健康快速发展。

（三）重点加强幼儿教师队伍建设

一是确保公办幼儿园教师队伍稳定。机构编制部门要根据当地学前教育发展的需要，按照生师比的要求，合理确定公办幼儿园教职工编制人数，逐步提高教职工工资福利待遇，确保教师队伍稳定。二是保障民办幼儿园教师的基本待遇，通过出台扶持政策和强化监督检查，引导和激励民办幼儿园按《劳动法》、《民办教育促进法》的有关规定，依法保障教职员工的工资、福利待遇，规定民办幼儿园教师最低工资标准等［5］。三是健全幼儿园教师继续教育培训制度和交流轮岗制度。进一步完善幼儿园园长和骨干教师的交流轮岗、教育培训激励机制。将幼儿园教师继续教育纳入“中小学教师培训计划”和“中小学教师继续教育规划”，满足幼儿教师多样化的学习和发展需求，不断提升园长的管理水平和专任教师的业务水平。

（四）实施“弱势补偿”政策，推动学前教育均衡发展

一是对农村和欠发达地区施行补偿教育。任何一种成功的教育管理模式都离不开政府的参与，在学前教育蓬勃发展的当前，尤其需要政府的政策引导和经济上的大力支持。政府应逐步完善幼儿园生均教育费和学前教育资助制度，并确保资源配置首先向农村欠发达地区倾斜，并保障持续稳步增长的财政投入，对难以维持运转的农村规范幼儿园予以适当经费补助，体现公共财政使用的普惠性和“广覆盖、保基本”的理念［6］。二是建立资助体系，优先保证农村困难家庭子女及留守幼儿等弱势群体接受学前教育，以弥补生活环境和教育中的不利因素。地方民政部门及相应管理机构应将各种助学资金救助范围扩大到学前教育阶段，提高农村儿童入园率，确保低收入家庭和流动人口子女都能接受学前教育，尽量让每个幼儿都享有平等受教育的机会［7］。三是探索以政府为主导，建立学前教育免费制度，对家庭极其贫困的弱势儿童提供免费学前教育，保障贫困地区和弱势儿童的学前教育需求。

［1］翟博.中国基础教育均衡发展实证分析［J］.教育研究，2007（7）：22.

［2］夏婧，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考［J］.教育发展研究，2014（4）：19.

［3］李海.对学前教育均衡发展的分析与思考［J］.广东开放大学学报，2016（1）：83-84.

［4］庞丽娟，夏靖，孙美红.世界主要国家和地区弱势儿童学前教育扶助政策研究［J］.教育学报，2010（6）：50-55.

［5］周燕，杨瑞华.影响城乡学前教育公平与均衡发展的制度因素分析——以广东省为个案［J］.学前教育研究，2010（5）：14-15.

［6］李楠.当代我国城乡学前教育均衡发展研究的特点分析［J］.宿州教育学院学报，2016（6）：78.

［7］陈泽，胡弼成.生师比：人才培养质量的重要指示器［J］.大学教育科学，2013（3）：118-124.

［8］李传英，王玮虹.城乡统筹背景下学前教育均衡发展的理念与路径［J］.学前教育研究，2013（7）：46-47.

［9］庞丽娟，孙美红，王红蕾.建立我国面向贫困地区和弱势儿童的学前教育基本免费制度的思考与建议［J］.教育研究，2016（10）：32-39.

The Dilemma and Strategy of Balanced Development of Preschool Education in Local Cities——Taking Zhaoqing City of Guangdong Province as an Example

LIAO Yong，WANG Yi
（Administration Office of Zhaoqing University，Zhaoqing 526061，Guangdong，China）

Based on the scale of development，structure of teachers，research and analysis of urban and rural kindergarten of Zhaoqing City in tems of admission fees and the overall level of office park，we found that urban and rural pre-school education development are imbalanced.We also analyzed the reasons of restricting the balanced development of preschool education in the local city，which means the clear responsibility of the government should be strengthened，which also means the rational allocation of educational resources.We will promote the development of professional teachers，establish and improve the development of pre-school education"weak compensation mechanism so as to take measures to facilitate the level of public services of preschool education，and finally to realize the sustainable development of coordinating urban and rural preschool education.

balanced development of education；local city；urban and rural areas；preschool education

G619.28

A

1671-5934（2017）05-0115-04

2017-06-21

广东省教育科研“十二五”规划研究项目（2013JK178）

廖 勇（1983- ），男，广西全州人，助理研究员，硕士，研究方向为比较教育，E-mail：969555708@qq.com

【责任编辑：赵佳丽】