人民陪审员法律制度研究

张贤法

【摘要】人民陪审员制度改革的重心在于陪审员审判职能上的“事实审”与“法律审”分离，让陪审员专职于事实认定。当前我国现有的人民陪审员制度存在着陪审员法律知识欠缺，陪审过程流于形式、职能定位不清、参审概率不均衡问题，应当从完善立法体系、明确陪审员审判职能、平衡参审率、加强业务培训和构建陪审监督机制来完善陪审员制度。

【关键词】人民陪审员 制度 建议

一、问题的提出一法律审与事实审的分离

人民陪审员制度是指国家审判机关在审判案件时吸收具备一定条件的社会人员作为非职业法官，与职业法官一道组成审判庭对案件进行审理的司法制度。我国的人民陪审员制度自实施以来在保障国家司法公正、彰显司法民主方面发挥了重要的作用。但不可否认的是让作为非职业法律人员的陪审员去审理专业性较强的法律案件会不可避免的带来弊端。这就引发了一个期待改革的问题，即人民陪审员在参加陪审的过程中，其职能究竟是什么，这是人民陪审制度的核心问题。是对案件的事实认定，还是法律适用，抑或是两者兼有之，实践运行中的问题也引发了对当前人民陪审员制度改革的再思考。2014年党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定提出要逐步实现人民陪审员不再审理法律适用的问题，只审理事实认定问题。党的这一决定明确指出了今后我国人民陪员制度改革的方向。2015年第十二届全国人大常委会第十四次会议通过的《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》进一步明确了人民陪审员制度改革的具体方向、基本内容和法律依据。2015年最高人民法院联合司法部出台的《人民陪审员制度改革试点方案》规定了人民陪审员专门对事实进行认定，还规定了基本原则和具体程序。人民陪审员在认定事实上应当独立、公正，审判长仅提供法律方面的指导。该方案进一步明确了法官与陪审员在审判中的各自职责，尤其是陪审员的职责。但在目前的司法实践中，人民陪审员和审判员一样，既参与事实审，也参与法律审。审判的过程是法官事实审与法律审的统一，如何在这个过程中实现事实审与法律审的分离，即实现人民陪审员职能的单一化，以及事实审与法律审分离之后的审判如何衔接问题，都是今后人民陪审员制度改革面临的重大问题，期待相应制度的进一步完善。

二、当前我国人民陪审员制度存在的问题

人民陪审员制度在运行的法律依据上，我国的三大诉讼法及《人民法院组织法》已作出了相应规定。除此之外，《全国人大常委会关于完善人民陪审制度的决定》《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》等文件也作了专门规定。总结起来就是，人民陪审员依法参加法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。人民陪审员在合议庭评议中，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权。然而，法律上的应然状态与实践中的实然状态却存在着差异，从人民陪审员陪审的司法实践来看，陪审员在审判中根本无法做到享有与法官同等的权利，很多陪审员参与审判处于“陪而不审”的局面。运行中的弊端凸显了制度本身的缺陷。

（一）人民陪审员难以突破法律知识壁垒

司法审判工作的法律专业性，要求陪审员必须具备一定的法律知识。应当排除这种观点，即陪审员的主要任务是认定事实，对陪审员是否具备一定的法律知识可以不作要求。如陪审员应当对证据、举证责任、证明力等情况有所了解，否则，审判中的阅卷和调查取证只会流于形式。而当前我国人民陪审员的选任更强调广泛性，要求吸收不同行业、民族、年龄段的公民参加陪审，将学历更放宽至高中学历。从某种意义上说，能够吸收的陪审员将更具代表性，特别是基层的工人、农民、基层务工人员、退伍军人、社区居民的比例将会大大增加。但不可否认的是这些群体的学历可能普遍较低，相应的法律知识欠缺，能否正确、理性的对事实和法律性质做出判断还存在着不确定性。因此，如何突破陪审员在法律知识层面上的障礙对人民陪审员制度的改革尤为重要。

（二）陪审员陪而不审，陪审流于形式化

司法实践中，陪审员名义上虽然具有与法官同样的审判权力，独立的行使审判权。但与专业的法官相比，他们在审判中往往表现被动。原因在于陪审员不具有法官这样的司法公务员地位和权力，很多陪审员在很少会主动提出自己对案件的意见和看法，法官基于在审判业务上的专业性和强势性，往往也会忽略陪审员的意见，这就导致了陪审员在很多情况下，更愿意去听从主审法官的意见。另外，陪审员参审的临时性，导致无法紧跟案件的进度，难以对案件事实进行完整有效的把握。在司法实践中，陪审员对案件审理的准备时间不充分，往往是在案件即将审理前被法院临时选中安排参加审理，根本没有充分的时间去研读案情和独立思考，再加上本身的学历和法律知识有限，根本无法在较短的时间内对案件的事实和性质进行有效的判断和把握，进而在审判庭合议中无法独立的提出自己的审理意见，只能对主审法官的审判意见盲目跟从，致使自身作为陪审员的审判工作流于形式。

（三）人民陪审员职能定位不清

虽然我国的《人民陪审员制度改革试点方案》规定率先在全国部分地区开展探索人民陪审员参审案件职权改革，逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只审理事实认定问题。但依据我国现有的审判相关法律的规定，在法庭审判中并没有区分事实审和法律审，陪审员在审判期间与法官具有同等的审判权力，必然存在着对事实审和法律审的参与，而陪审员的法律知识欠缺又使其往往无法完成案件在法律上的定性和判断，这就导致了陪审员的审理有名无实。在陪审员倾向于事实审制度改革的大背景下，对法律审和事实审的区分也是不清楚的，在事实审中陪审员享有哪些权利和承担哪些责任也是不清楚的。除此外，陪审员的参审案件范围也是不明确的。《全国人大常委会关于完善人民陪审制度的决定》和《人民陪审员制度改革试点方案》虽然扩大了陪审员的范围，规定了在涉及社会公共利益、群众利益、人民群众广泛关注的案件和社会影响力较大的第一审刑事、民事、行政案件都应当由人民陪审员参与审理，但对“社会影响较大”、“人民群众广泛关注”案件在审判实践中可能会因个人认识不同而判断出不同的结果，难以明确“社会影响较大”、“人民群众广泛关注”案件具体范围。endprint

（四）人民陪审员参审概率不均衡

我国的陪审员参与审判制度与大陆法系国家的“参审制”比较接近，都是在符合条件的社会大众中遴选出有一定任期的相对固定的群体。《决定》和《实施办法》都规定了采取随机抽取的方式确定每个案件的陪审员名单。这一规定使具体案件的陪审员具有不确定性，也使每一名陪审员能够都有机会参加。但在制度层面上关于如何随机抽取却没有做明确的有可操作性的规定，因此，在审判实践中往往都是各办案庭自己来选择并联系人民陪审员。这种情况下，审判人员更愿意联系与其比较熟悉，学历较高且业务经常配合的陪审员参加。如社区工作者、工人或教师，而对于一些条件不太好的农民、城市务工人员却不太愿意，这样就造成了同样是陪审员，参审概率却不均衡的情况，使得人民陪审员代表的广泛性名存实亡。

三、完善我国人民陪审员制度的建议

（一）完善人民陪审员制度的立法体系

陪审员行使审判权力的制度应当在法律体系中从上而下得到立法明确的规定，而当前人民陪审员制度之所以缺乏明确的规定，其原因在于法律体系的混乱。现行法律规定主要体现在《人民法院组织法》、三大诉讼法以及相关的司法解释中，主要弊端是规定分散不统一，具体内容不够细化，执行可操作性不强。因此，必须要在法律层面做到明确统一。我国现行《宪法》却没有对人民陪审员制度作出规定，《宪法》层面规定的缺失给具体法律层面的制定带来了一定的困难。因此，首先要从《宪法》层面上确立人民陪审员制度，确保人民陪审制度的宪法地位。《宪法》作为我国的根本大法，其规定往往是原则性的，还需要在宪法之外进一步细化规定，可以制定专门的《人民陪审员法》进一步对陪审员的选任、免除以及在案件不同程序中的职权作出明确的规定。除此之外，还要对《人民法院组织法》、三大诉讼法以及相关司法解释的内容进行修改，使有关人民陪审员制度的内容在《宪法》的统领下协调统一。

（二）明确人民陪审员的审判职能

人民陪审员制度的优势就在于吸收具有一定社会经验的普通人民群众依照自身纯朴的社会观念对法庭事实进行符合内心理性的判断和认定，从而避免职业背景的法官对事实认定构成的垄断。为了实现陪审员由“事实审”和“法律审理”向“事实审”的转化，就必须要在立法中对陪审员与法官之间的职责权限进行划分，而不能是与法官有同等权力那样的规定。可以通过制定专门的《人民陪审员法》，以法律的形式规定人民陪审员的“事实审”职能和事实认定问题清单列表制度。正如《办法》规定的那样，审判长在合议庭评议前，应当先归纳并介绍案件的事实问题，必要时将案件涉及的事实问题列出清单，明确案件事实争议点。通过法律条文的明确规定，不仅让陪审员摆脱法律审导致的尴尬，还为陪审员的“事实审”细化了路径，从而有效的履行了“事实审”的职能。

（三）完善随机抽选方式，平衡陪审员之间的参审率。

根据我国法律现有的相关规定，具体案件的陪审员选取都是经过法院具体业务部门来决定的，这样就存在着法官的个人倾向和判断的主观因素。因此，要有针对性的弱化人民法院或法官在选任陪审员环节中的作用。建议有针对性的改革人民陪审员选任的现有规定，直接由基层人民政府司法行政部门进行审查，在符合条件的名单中直接提出陪审员预备人选，提请同级人大常委会任命。这样选出的人民陪审员就能避免法院或法官个人的干预，更具有广泛的代表性。其次，还要规定在具体案件中陪审员的选取应当由当地的司法行政部门以随机电脑排号的形式来选取，经过审核以后再交给法院，这样就可以避免法院审判人员因个人的主观因素对陪审员参与案件审判的掌控，平衡陪审员队伍参与案件审判的概率。

（四）加强对人民陪审员的业务学习和培训

人民陪审员来源的广泛性，必然会导致在学历、法律知识和社会经验上的参差不齐。因此，加强对人民陪审员的法律知识学习和审判业务培训工作非常重要。建议在基层法院内部专门设立专门机构来负责对人民陪审员的业务学习和培训。培训的内容不仅要包括基本的法律知识，还包括审判工作的基本程序和规则、陪审员的职业纪律和职业道德等，真正提高陪审员群体的业务综合素质，从而突破人民陪审员面临的法律壁垒，有效解决司法实践中人民陪审员“陪而不审”，陪审流于形式的尴尬局面。

（五）构建人民陪审员的监督机制

在审判实践中之所以存在着人民陪审员“陪而不审”，陪审流于形式的情况，其原因一方面在于人民陪审员知识水平和业务水平较低，还有一个更重要的原因就是缺乏有效的陪審员审判监督机制。虽然我国现行法律规定了陪审员的遴选需经过基层政府的人大常委会任命，但陪审员并不属于国家公务员，陪审员的工作也没有和法官一样有相应的工资待遇。再加上陪审员各自都有自己的工作岗位，在这些因素的综合作用下，人民陪审员对案件审理的积极性不高，监督机制的缺乏更是为陪审“走过场”提供了制度环境。因此，必须要为“不穿法袍的法官立规矩”，以立法的形式完善人民陪审员的奖惩制度，对于维护司法公正，认真履行职责的陪审员要积极予以物质和精神奖励；对于不认真履行职责，把陪审工作当作走过场或违反法律、制度规定的陪审员要及时给予相应的处分，并清除出陪审员队伍。endprint