促进新型城镇化发展的财政政策研究

邱慧芬

【摘要】城镇具有集聚效应，对知识技能的交流和创新，制造业和服务业的成长都有推动作用。在未来一段时间内，城镇化的成长会是拉动中国经济发展的引擎之一。

【关键词】新型城镇化发 展财政政策

一、研究背景与意义

我国城镇化发展非常快，从1978年的17.9%上升到2016年的57.35%，大量劳动力从低生产效率的农业释放，流向生产效率更高的工业、服务业，这一过程能带来更多的个人劳务回报，随之为GDP的贡献率也会更高，这为中国经济增长和贫困人口减少提供了支撑。城镇具有集聚效应，对知识技能的交流和创新，制造业和服务业的成长都有推动作用。在未来一段时间内，城镇化的成长会是拉动中国经济发展的引擎之一。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，标志着我国城镇化建设进入新的阶段。与过去相比，我国目前的城镇化发展面临的内外部环境有很大的不同，出现新的机遇和挑战。原来的“城乡二元化”发展模式已经无法适应新的发展要求，因此，中国要想保持好的经济发展势头，发展新型城镇化是必然。新型城镇化，就要以人为本，统筹兼顾，做到城乡一体化，更加强调产业升级和经济发展方式的转变，更加注重集约高效和绿色低碳。

在未来，我国的城镇化发展重点在于提高其质量，从传统向新型转变。从其他国家的经历来看，市场配置和政府调控在城镇化过程中有重要的作用，而财政政策作为宏观调控的最重要手段之一，在发展城镇化时应该起到重要的激励作用。因此，须把鼓励新型城镇化发展的财政政策进行分析，为未来新型城镇化成长中财政政策的实施提供相关建议。

二、新型城镇化概念与内涵

第一，新型城镇化本质是人的城镇化。以人为本，并不是以建筑物的变化作为标准，而是以人生活状态所发生的变化来衡量的，农村迁移人口能像城镇人口享受一样的基础公共服务，达成真正的外来人口的市民化。

第二，新型城镇化要与工业化、信息化、农业现代化相互协调。这“四化”在社会主义现代化建设中相辅相成、相互支撑。工业化是发展的主要动力，信息化促进经济社会发展，城镇化又是实现工业化和信息化的载体，这三者结合的作用又能带动农业现代化成长。另外还强调统筹城乡发展，促进城市与乡村之间公共资源的平衡配置，让工业推动农业，城市推动农村，推進城乡一体化进程。

第三，新型城镇化强调城市内部的结构优化和资源的高效利用。传统的城镇化对资源的粗放利用是不可持续发展的，而新型城镇化更加注重城市的集约智能化发展，鼓励合理利用资源不但是一种节约，更是转变产业体系的一个契机，使新型城镇化更加符合我国新时期新要求。

第四，新型城镇化强调绿色环保，可持续发展。广大群众对环境的要求随着时代变化而增高，除了对生活周边环境的美化要求，也提出了对资源循环利用的要求，总而言之，广大群众的绿色环保要求对城镇化建设中注重生态环境的保护有着直接的促进作用。

三、新型城镇化和财政的关系及挑战

（一）新型城镇化和财政关系

1.财政收支受到新型城镇化发展影响

财政收入方面，城镇化水平与财政收入是呈现正相关的关系

新型城镇化的发展促进城市充分发挥集聚优势，产业的规模扩大加上生产效率提高会带动整个城市的经济活动运行，可征税的资产也随之增加。同时，新型城镇化促进产业结构升级，服务业在国民经济中比重增加，服务业对财政收入的供献能力也在大幅提高。再加上新型城镇化的发展能促进社会经济发展，企业和个人的收入都会增加，这也使得财政收入在所得税方面的收入增加。总而言之，新型城镇化发展程度越高，财政收入会增加的越多。

在财政支出这方面，新型城镇化能推动经济发展，根据瓦格纳法可知，经济增长、国民收入增加，会导致财政支出增长。新型城镇化与传统比较，侧重基本公共服务和社会保障的投入，同时促进产业的进步和推动城乡一体化进程也需要大量的资金。

2.财政政策的实施能促进新型城镇化的进展

城镇化进程本身就具有公共产品的特征，非排他性、非竞争性等，公共产品的供给无法只通过市场自我调节来满足，必须通过政府手段干预。同时，新型城镇化进程是人口、资本等生产要素向城市集中的一个过程，为了实现城乡一体化，这个过程中大中小三种城市层级都需要大量的资金支持，这势必会增加财政支出。再加上新型城镇化要求的产业升级结构优化更需要国家扶持，财政政策就是重要手段之一，通过税收和补贴等激励手段引导传统企业转型，政府还要发挥财政职能，加大对中西部区域的扶助，缩小我国地域之间的差异。

（二）发展新型城镇化的挑战

第一，各级政府之间的财政关系不协调。政府间财政关系，主要指各级政府间事权、财力与支出责任的划分。一般来说，政府支出责任要与其承担的事权相配合，当事权和财力之间出现缺口时，政府间的转移支付则可以补齐。地方政府是最了解辖区内群众对公共服务的需求的，它能更高效地供应公共产品，但直到2014年，我国才开始试点地方政府债券的自发自还，这削弱了底层政府的事权与支出责任，分税制又把较大比例的税源充足的税种分给中央，造成底层政府在发展新型城镇化时财力和支出责任不配合。此外，协调区域发展和促进农业人口转城市人口过程中涉及的行政区划不是单一的，需要中央和地方、不同地区的基层政府共同解决，虽然在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出了要合理地分配各行政层级政府在促进农业人口转城镇人口过程中的职责，但是在实践中缺乏完善的制度安排，各级政府也没有充足财力来处理这些问题。而且目前不管是中央对地方还是地方政府之间，转移支付机制都是不完善的，这是我国目前新型城镇化发展的一个大问题。

第二，新型城镇化建设须要大量的金钱支持。新型城镇化强调城市与农村协调发展，重视对公共服务建设和产业结构优化升级，这需要大量的财力投入，显然的，只依靠财政预算没有办法满足，而目前我国地方政府过分依靠土地财政和地方融资平台，资金来源渠道太狭窄，不但未来不可持续，还会导致地方债务风险累积。endprint

四、我国新型城镇化推进的财政建议

（一）协调政府之间的财政关系

1.事权财权相匹配

我国目前对各层级政府事权、支出责任在法律上做出了理论区分，但是实践中相关的规定并没有特别清楚，各层级政府的支出责任存在着错位和重叠。所以，必须完善相关规定，清楚区别各级政府事权与支出责任，按照政府能达到的得益范围对事权进行细分，即中央负责全国，地方负责本地，跨地区的事务由不同层级政府依据各自的得益程度按比例负担。经过法律的明确划分，政府之间的财力通过转移支付等方式进行调配，这有助于政府间的财政关系协调，增强地方政府推进新型城镇化发展的积极性。

2.可下放部分财权，发展地方的税收体系

地方政府和中央政府相比较更了解辖区内的群众诉求，所以底层政府在新型城镇化发展中更有具体操作实际性。应该适当加大地方政府财政决策的权力，发展地方的税务体系，适当给予地方税收立法权，地方政府有更多资金发展新型城镇化，这对我国长期城镇化的进展是有利的。

地方政府在提供公共服务时会受到预算限制，新型城镇化发展效率也会受到制约。从更长期的发展考虑，地方具有一些税收立法权对我国整个税务体系的补充发展是有益的。需要注意的是，下放权力的同时要加强监管，最终实现各级政府之间各司其职。

3.转移支付制度完善，实现区域之间均衡发展

我國在1994年分税制改革，现在运行的财政转移支付制度就是在这基础上所建立的，十多年来不断完善也取得了不小的成就，但这个制度还是有很大的发展空间。可以参考以下方面：

第一，适当削弱专项转移支付的比例，增加一般性转移支付。一般性转移支付，指中央对资金短缺的地方政府按规定予以的补贴，这只是为了实现不同区域的资金上的均衡，地方政府可以根据需要自行规划资金使用。专项资金就有严格的控制，地方政府不能随需要使用专款专用的资金，有时会造成政府有钱却不能用的窘境。因此，在新型城镇化进展中应该适当提升一般性转移支付的比重，对专项转移支付进行调整整合，使整体更加完善。

第二，发展横向的转移支付，实现合理的横向支付体系。加强经济强省和经济弱省之间的对口援助，缩小地区之间因为地理位置等原因产生的财力上的差距。横向发展使转移支付的资金效率提高，促进地区之间经济社会和谐发展。

第三，重视省级以下政府的转移支付。我国现在实行的规定并没有对省级以下政府的转移支付做出科学清晰的分配。事实上，省级以下的政府，是发展本地区城镇化建设的主要推动者，但是一般地方政府资金获得多少都是和其行政层级的高低成正比关系，这造成了一些资金供给和支出需求之间的不对等，直接影响了基层新型城镇化发展。因此，必须加强底层政府之间的转移支付，完善整个转移支付制度。

（二）拓宽政府财政融资渠道

1.促进利用土地融资更加合理化

我国目前很多地方政府通过转让土地来获得资金，这种依靠土地发展起来的方法对未来的发展是不利的。所以必须要对利用土地融资的方式进行改革，加强对土地利用的合理规划。发展动态的农村征地补偿机制，不仅在金钱上补贴被征地农民，还应该利用财政在职业培训、社会保障等方面帮助。在未来一段时间内，土地财政任然会有较高比例的存在，地方政府的新型城镇化发展资金依然要靠土地财政这个重要来源，所以，土地融资方式的改革要在整个发展过程中一步一步进行，努力开辟新的财政来源，慢慢降低政府靠土地来融资的依赖。

2.地方政府可以发行市政债券

市政债券发行在世界上许多国家都是发展城镇化的重要方式之一，这个融资方法有成本低、来源稳定、期限长等优点，这有助于解决新型城镇化的资金缺口问题。但是底层政府不能非常完美的对债券发行完全把控，所以须要建立一个严格完善的地方债券监督和管理制度，加强该方面的建设，使底层政府的活动能在科学的监管范围内。

（三）财政政策的支持对新型城镇化建设有重大意义

新型城镇化强调以人为本，重视城乡一体化、资源高效利用、产业结构优化、绿色环保等，更加重视新型城镇化在未来的前景问题。所以在应用财政政策时，需要坚持这些着力点，可以参考以下建议：

第一，应用财政政策，帮助达成公共服务平等化。农民工是新型城镇化成长不可缺少的重要群体，增加对农民工这类城乡之间流动人口的财政保护，增加教育、养老等基本公共服务的财政支出，使这类流动人口能更好在城市中生活，这不仅解决农民工的从业问题，也是为新型城镇化提供了素质更高的劳动力资源。财政政策还要对农业增加支出，目前我国农业大部分任是粗放型，这和正在快速发展的新型城镇化着力点是不相符的，增加这方面财政支出激励农民发展农业实现科技化产业化，不但能够增加粮食产量还能解放大批农村劳动力，为新型城镇化建设贡献一份力。

第二，应用财政政策，优化产业布局，合理配置生产要素。通过政府的收支运行，为城市的公路、通讯、水电系统等基础设施提供资金支持，城市提高生产率，能更好发挥城市规模效应。再利用政策补贴和税收差异等手段，促进城市中服务业崛起，优化产业结构和空间布局。

第三，应用财政政策，鼓励新型城镇化走环保的建设路径，减轻对环境的污染和资源耗损。利用税收限制高污染高排放产业的发展，督促产业技术改造升级，减少污染。其次，整合现行保护资源相关的收费事项，逐渐用纳税的形式来合理规范。还要加强对各种污染整治的财政支出，提高城市的整体环境质量。endprint