浅论我国棕地再开发的策略

王磊

【摘要】目前，我国并没有颁布全国性的污染土壤修复标准，现有的法规也未强制要求在污染土地再开发前进行环境调查和环境健康风险评估，只是简单处置。结合国外棕地再开发经验和我国棕地现状的复杂性，笔者认为我国棕地再开发规划设计流程可分为五个步骤，即场地环境调查、环境风险评估、功能定位及修复策略、环境修复及规划设计和后期环境监管。

【关键词】棕地再开发 策略

自20世纪70年代起，各国逐步开展了对工业搬迁遗留场地进行环境风险管理等方面的研究：根据场地和利益相关者调查建立可持续目标，将目标分解为具体监控和评估指标，依据国家规定或文献确定修复标准，再进行具体的规划设计。目前，我国并没有颁布全国性的污染土壤修复标准，现有的法规也未强制要求在污染土地再开发前进行环境调查和环境健康风险评估，只是简单处置。

结合国外棕地再开发经验和我国棕地现状的复杂性，笔者认为我国棕地再开发规划设计流程可分为五个步骤，即场地环境调查、环境风险评估、功能定位及修复策略、环境修复及规划设计和后期环境监管。

一、查清场地污染状况是棕地再开发的基础

开展场地环境调查，明确地块土壤污染程度，是场地再开发利用的先决条件。场地环境调查，即对需要进行再开发的棕地地块进行登记并保存该记录，它包含对地块环境的调查、地块已有规划及城市设计方案、规划环境要素（土壤、地下水等）的采样数据分析和暴露接触人群分析。第一阶段是以资料收集、现场踏勘和人员访谈为主的污染识别阶段。在场地内或周边区域可能存在污染的情况下，进行第二阶段的场地环境调查，即以采样与分析为主的污染证实阶段。在确认污染事实的情况下，进行第三阶段的场地环境调查，在此过程中需要进行风险评估，或在污染修复情况下以补充采样和测试为主要评估方法。

二、科学评估环境风险是场地再开发的安全保障

建立统一的科学环境风险评估标准，是项目实施过程中规划导控的前提，使规划管理有据可依。风险评估包括人体健康风险评估和环境安全风险评估，即根据场地环境调查得出地块污染程度和污染范围，分析场地暴露人群和周边用地条件，预测该地块的开发潜力和经济效益。具体做法为，结合规划对该地块的土地利用要求，确定不同功能地块的人体健康和环境安全风险值，根据统一筛选值，决定污染场地修复和融资的优先顺序并开展全面的棕地环境影响评价，使棕地污染状况为相关的利益群体知悉。

三、合理的开发定位与修复策略是棕地再开发的前提

该策略即确定符合土壤环境的功能定位，并进一步确定土地利用性质，制定相应的修复策略。具体而言，从项目所在区域分析、上位规划解读、文化底蕴和生态环境条件等方面确定项目开发定位，确定用地边界及规划时序，并根据场地污染现状的不同污染物和污染程度采取不同的修复策略。

区别不同的开发模式，对于污染较为严重的土地，根据污染物确定修复方法，可优先选择以开发开敞空间和工业遗产为依托的模式，通过覆土处理，再在良性土壤上种植适应力强的植被，形成优质景观；对于污染程度较低的地块，可以选择产业置换的开发模式，依靠土壤自身能力和植被进行生态修复。

四、耦合环境修复的规划设计是棕地再开发的关键

该策略即根据土壤条件及其污染物采取耦合环境的修复方式，综合周边用地情况，确定规划用地性质、设计方案。通过联动周边发展、混合用地功能和开发文化资源等设计策略，使规划设计有章可循。

1.联动周边发展

棕地在开发规划设计中应注重与周边用地的联系，集中集约开发，增加社会效益。建议采用以新型產业带动旧产业、以整体开发带动零散用地及捆绑开发等多元方式，通过行为指导、附加土地出让条件和分期分批投入市场等规划策略提高项目的执行力。

2.混合用地功能

在棕地再开发规划设计中，依据总体规划和控制性详细规划确定地块的功能定位及主导功能。综合土地修复状况和土壤环境承载力，优先解决各类设施的供应问题，完善城市综合服务功能，使地块由单一功能的土地类型转变为多元化的综合性服务片区，吸引更多的人群消费，增加经济效益。

3.开发文化资源。

在棕地再开发规划中，场地内具有保留价值的工业厂房建筑、生产设备等对延续棕地历史文化起着重要作用。首先，应全面整治污染源头企业，提高这些企业的技术生产水平，淘汰落后产业。其次，对于质量较好的建（构）筑物，保护能够体现地块工业遗产特色风貌、延续地块文化底蕴的建（构）筑物。最后，根据工业厂房损坏程度、使用年限及地块近远期再开发的要求，更新整治较为完整的区域，改建破败建筑，如改造为博物馆、展览馆和特色酒吧等。

五、后期环境监管是棕地再开发的持续保证

该策略即根据项目的规划和修复策略，确保项目顺利进行和避免二次污染，通过建立规划管理主体、制定奖惩措施和加强公众参与等策略，加强后期监管。

1.建立规划管理主体

在污染场地开发过程中往往涉及土地使用性质变更、土地开发强度控制和环境影响评估等环节，这些职能权限分散于国土资源管理局、规划局、发改委和环保局等多个部门。在实际项目中，往往出现各部门互相推诿的情况，为了加强部门协调，需要政府建立规划管理主体，统筹各部门职责和采取多部门联合审批的方式。

2.制定奖惩措施

对于开发为商业、新兴产业等带动经济发展的棕地改造项目，政府可采取引导性措施，如开发权转移、放宽管理要求等，鼓励企业自建配套设施。对于开发为公园、广场等公用用途的棕地改造项目，政府可采用指令性的预防控制手段，提高违法成本和受惩罚几率，对有悖规划的棕地规划许可申办不予通过，对发现的已违规的企业强制整改。

3.加强公众参与

整个过程需要政府机构规定责任义务、非营利组织制定标准、开发者和社区居民参与再开发方案，不同治理组织从各个方面对棕地开发规划进行管理和监督，以便及时发现修复过程中存在的问题，及时补救和调整规划修复方案，提高规划弹性。endprint