事中事后监管这五年

张毅

党的十八大以来，随着取消非行政许可审批事项、建立权力清单制度、实施企业登记“一证一号”等各项改革的深入，简政放权取得显著成效。但“放权”后如何创新和加强事中事后监管，考验着各级政府的管理智慧。从“重批轻管”到“审管并重”，从“严进宽管”到“宽进严管”，无异于一场政府管理理念和管理方式的深刻变革。如果说简政放权是转变政府职能的“当头炮”，那么事中事后监管就是“连环炮”。

近年来，从中央到地方，加强事中事后监管的坚定决心前所未有，顶层设计前所未有，推进力度前所未有。习近平总书记强调，简政放权既要放也要接，“自由落体”不行，该管的事没人管了不行。国务院先后出台《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》等一系列文件，对加强事中事后监管工作做出了明确要求。商事制度改革后，新的市场主体大批涌现，如何做好事中事后监管的“加法”文章，破解政府管理的难题，成为简政放权后的又一大考……

明责立制，破除“审批迷恋”

时间回到2015年。这一年的5月16日，山东省人民政府办公厅印发《关于加强行政审批事中事后监管的指导意见》。这是推动政府工作重心由事前审批向事中事后监管转变的关键一步。《意见》对行政审批事中事后监管的内容要求、措施方法、职责分工、责任追究等进行了明确，对监管主体、内容和保障机制等做了规定，指出了加强对市场行为的日常监管、风险监测、智能监管、随机抽查、信用监管等具体措施。16个省直重点行业主管部门和17市均制定了本系统或本区域监管办法，对取消、转移、下放后仍需监管的行政审批事项，逐项或分类建立相应的事中事后监管制度，使各级政府工作重心转向事中事后监管。

管理重心转移了，监管责任该如何精准履行？履职还需明责，这是做好监管工作的基础，也是机构编制部门的职责所在。近年来，山东省编办按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，将责任清单和部门“三定”作为加强事中事后监管的有力抓手，确保事有人管、责有人负，把该管的事情真正管住管好。

2015年7月，省市县三级政府部门责任清单向社会公布，其中省级制定监管制度539项、市级8300余项，县级4000多项，进一步强化了部门监管责任。对工商、质监、食药等市场监管重点领域，分别明确了省工商局13项、质监局12项、食药局12项事中事后监管制度，做到了无缝衔接、全面覆盖。在编制清单过程中，针对部门间职责交叉、权责不清等问题，按照一件事情原则上由一个部门负责的原则，最大限度进行优化整合，对确需多个部门管理的，厘清职责边界，明确牵头部门和各自责任，健全了协调配合机制。清晰界定了省市县三级监管职责边界，省级主要负责制定监管制度标准、加强监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处，执法队伍实行编制只减不增、人员只出不进，今后也不再新设。市县政府承担具体执法工作，加快推进改革，减少执法层级，清理整合行政执法队伍，推进跨领域、跨部门综合执法。把分散在不同部门的相同或者相似的监管职责，最大限度进行整合，提高监管效能。确需多个部门管理的，明确牵头部门和各自责任，健全协调配合机制。

在省市县政府部门“三定”规定集中修订工作中，省编办调整完善了省政府45个部门的主要职责，理顺部门职责关系，推进政府职能向社会组织转移，对削减的省级行政审批事项在“三定”中衔接落实，取消主要职责12项、向社会组织转移7项，强化事中事后监管职责85项。对部门的取消下放建议，要求逐项明确事中事后监管方案和措施，没有提出后续监管措施的，一律不予研究，避免出现监管真空。威海市在食品药品、安全生产、环境保护等领域创新实施“网格化”监管，做到“定格、定人、定责、定标”，得到汪洋副总理的充分肯定。

创新方式，走出“监管迷茫”

破除“审批迷恋”后，如何加强监管，克服“管理恐慌”，事关改革成败。“双随机、一公开”，即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽取情况和结果及时向社会公开，这项被李克强总理称为“‘达摩克利斯之剑、监管体制重大改革”的监管方式，成为促进权力公平、机会公平、规则公平的利器。

全面推行“双随机、一公开”监管，是一项硬任务。2016年12月1日，山东省政府办公厅印发了《山东省全面推行“双随机、一公开”监管工作实施方案》，明确了监管目标、主要任务和保障措施。省政府先后多次召开专题会议、现场会，对推广“双随机、一公开”进行安排部署，年底前实现双随机抽查全覆盖。目前，各级均公布了《随机抽查事项清单》，省级301项、市级平均387项、县级平均270项。

在做好随机抽查的同时，积极运用信息化手段，推进“智能监管”，更好地提升监管效能。制定山东省公共信用信息平台建设总体方案，健全“一网三库一平台”社会信用体系。积极做好市场主体信息公示工作，每年年报公示率都在90%以上，超过全国的平均企业年报公示率。建立失信“黑名单”。截至今年6月底，全省累计限制约45.8万人次购买飞机票、21.1万人次购买高铁、卧铺等车票，对食药领域19家涉案企业、57名责任人实施行业禁入。搭建社会参与监管的平台，鼓励社会组织共同参与维护市场秩序，全省201家省管行业协会商会制定了自律公约，维护了市场秩序和公平競争。

纵横发力，织就“执法网格”

当前，各类市场主体千差万别，越来越多的企业跨行业、跨区域经营。充分发挥好各种监管资源的最大效能，共同织就一张无时不有、无处不在的监管网，成为做好监管“加法文章”的有力载体。

2015年12月，省委、省政府印发《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》，全面启动执法体制改革，山东省是全国第二个全面推进综合执法体制改革的省份。精减省级执法队伍，推进重心下移，制定省级行政执法队伍清理规范实施方案，将省级28支执法队伍整合为20支。精心组织市县改革试点，完成青岛西海岸新区等5个国家试点和41个省市试点，共精简132支执法队伍，组建29个综合执法机构，向364个镇街和功能区派驻执法队伍。在试点基础上，各市制定了综合执法体制改革方案。统筹推进相关领域综合执法。莱芜市和95个县（市、区）通过“二合一”“三合一”组建市场监管局，实现一个领域一支队伍执法。搞好政策衔接，统筹推进了城市管理、文化市场、卫生计生、环保、商务等领域综合执法。青岛市把全面推行区市综合行政执法改革作为加强事中事后监管的重要举措，在黄岛区先行先试，逐步探索建立权责统一、权威高效的综合行政执法改革新模式。endprint

在基层监管方面，整合组建省市县乡四级食品药品监管机构，乡镇（街道）全部设立食品药品监管机构，加强监管力量。省公安厅成立了全国第一个专司打击食品药品与环境犯罪的侦查总队，17市、122个县（市、区）相应设立了食药环侦支队（大队），增强了打击违法犯罪的专业力量，山东省近年来侦破食品药品刑事案件数量均居全国前列。突出重点领域监管，在乡镇普遍建立安全生产、建設工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管机构，全省1826个乡镇（街道）均设立了安全监管机构、落实了编制，进一步强化了基层监管。

2016年7月19日，在山东省召开的加强事中事后监管现场观摩交流会上，省编办主任、省推进政府职能转变领导小组办公室主任刘维寅指出，要做到有效监管，必须建立体系完整、运行有序的协同监管机制。近年来，全省各部门、各地市积极探索实践，在创新事中事后监管方面，积累了很多行之有效的经验和做法，形成了具有特色的监管模式。省工商局在全面实施“三证合一、一照一码”制度的基础上，把工作重心转移到事中事后监管上，建立“全省一张网”，推行“双随机”抽查机制，加强信用监管，取得了较好成效；省发改委以综合电子政务平台、投资项目在线审批监管平台、全省公共信用信息平台、省级公共资源交易平台“四个平台”为载体，形成了线上线下一体化监管体系；省经信委集中开展加油站专项集中整治，对成品油全产业链实行了跟踪监管；省旅游委加强部门联动，建立综合监管机制，有力规范了旅游市场秩序；省食品药品监管局修订了100余项制度规范，实施“智慧监管”、“红黑名单”制度、开展“三不一直（不发通知、不打招呼、不听汇报和直奔现场）飞行检查”等措施，创新了监管方式。东营市全面推行“双随机一公开”监管改革，承担行政许可和监管任务的32个市直部门单位制定了“双随机一公开”实施细则，基本实现全覆盖。聊城市积极探索市场领域事中事后监管标准化，建立监管制度、工作、队伍、企业信用信息四个标准体系，进一步加强市场监管，规范市场主体行为。

为政之善，莫过于公正。五年来，山东的事中事后监管工作从完善到创新，从碎片到体系，日趋规范化、法制化、常态化，成为向纵深推进“放管服”改革的重要环节，为构建“守信者一路绿灯，失信者处处受限”的公平发展环境保驾护航。但随着新业态、新领域的不断涌现，如何适应新动能加速成长的需要，实施包容创新的审慎监管制度，采取既具有弹性又有规范的管理措施，又成为摆在我们面前的新课题，事中事后监管任重道远……□E：ZY

关键词：事中事后监管 放管服 五年endprint