国家金融审计实施现状刍论——基于2004～2016年金融审计结果公告

吴 勋（副教授），朱睿君

国家金融审计实施现状刍论
——基于2004～2016年金融审计结果公告

吴 勋（副教授），朱睿君

以审计署2004～2016年金融审计结果公告为研究样本，分析金融审计实施状况发现：金融审计结果公告数量相对有限，审计实践发展存在滞后性；审计对象以金融监管机构为主，非银行业金融机构审计力度欠佳；审计内容以预算执行和财务收支审计为主，资产负债损益审计内容变化较大；审计发现银行业金融机构问题资金最多，违规问题涉及违规经营、违反财务法规、下属单位违规等方面；审计整改反馈存在制度缺陷。基于此，围绕加大金融审计力度、实现审计监督全覆盖，创新金融审计手段、强化重点违规领域审计，加强国家审计治理功能、完善审计整改反馈机制等几方面提出改进建议。

国家金融审计；审计对象；审计内容；审计结果公告

一、研究背景

2016年以来，全球经济复苏艰难且分化加剧，国内经济下行压力加大，随着国家供给侧结构性改革的实施，“一带一路”、自贸区建设、京津冀协同发展和长江经济带建设等发展战略的推进，金融行业助推实体经济发展的作用日益增强，金融监管对于维护国家经济安全意义重大。我国政府历来重视金融行业监管，李克强总理在2015年政府工作报告中提出要“创新金融监管，防范和化解金融风险”；《国务院关于加强审计工作的意见》也明确指出“实现审计监督全覆盖，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”。随着国家审计在国家治理中的基石和保障作用日渐凸显，金融审计作为国家审计的重要组成部分，必定要立足于服务国家治理的新高度，防范金融风险，揭露金融领域弊端，促进金融行业持续健康发展，维护国家金融安全，为政府宏观决策和政策制定提供依据（刘家义，2012）。

事实上，国家金融审计结果公告可以追溯至审计署2004年11月1日发布的《中国工商银行2002年度资产负债损益审计结果》，其围绕中国工商银行的基本情况、主要问题、审计处理和建议、审计整改情况等进行了相应披露。国家金融审计结果公告制度已历时13年，国家金融审计结果公告具备哪些基本特征？金融审计揭露了哪些违规问题？针对以上疑问，本文选取审计署2004～2016年金融审计结果公告为研究样本，统计分析国家金融审计数量、内容与审计发现，进而提出国家金融审计改进建议，促进国家审计监督全覆盖。

二、国家金融审计结果公告数量

审计署自2003年12月发布第一份审计结果公告以来，截至2016年底，共发布了262份审计结果公告，涉及金融业的共计64份，占比24.43%，被审计金融单位共计78家，详见图1、图2。

虽然国家金融审计结果公告发布数量和被审计单位数量基本呈现逐渐增长态势，但金融审计总体数量占比有限，金融审计覆盖率不够理想。与金融行业支持经济发展的重要地位相比，金融审计实践发展存在一定滞后性，可能不利于审计发挥防范金融风险的“免疫系统”功能。此外，新常态背景下的金融业务趋于复杂化，金融创新与金融改革如火如荼，国家金融审计作为金融监管体系中的重要工具，审计常态化与高频化势在必行。

图1 金融审计结果公告数量

图2 被审计金融单位数量

三、国家金融审计对象与内容

1.国家金融审计对象。截至2016年底，审计署累计审计了78家金融单位，其中金融监管机构（包括人民银行、银监会、证监会、保监会，简称“一行三会”）42家、银行业金融机构（包括商业银行和政策性银行）22家，非银行业金融机构（包括保险公司、资产管理公司和综合性金融机构）14家。

金融审计对象从监管机构到政策性银行、商业银行、保险公司、资产管理公司等，覆盖面广。其中，对金融监管机构的审计力度最大，每年均有涉及；其次是银行业金融机构，每年抽查一部分单位；证券公司、保险公司等非银行业金融机构审计力度欠佳，金融审计仍具备广阔的推广实施空间（陈艳娇、易仁萍，2009）。

2.国家金融审计内容。根据审计内容的不同，国家金融审计主要分为两类：预算执行和财务收支审计、资产负债损益审计。前者主要针对“一行三会”等财政预算单位，后者主要针对各类金融机构。预算执行和财务收支审计反映了预算资金的使用是否按照既定用途、是否超出规定标准和范围，以及财务收支的真实性、合法性，该类审计的被审计金融单位有44家，占比56.41%。资产负债损益审计反映了相关单位经营状况、内部管理和财务核算，该类审计的被审计金融单位有34家，占比43.59%。

国家金融审计内容仍然以预算执行和财务收支审计为主，随着审计监督全覆盖的推进以及对各类金融机构审计力度的提升，资产负债损益审计将在金融审计中占据更大的比例。伴随金融业的快速发展，国家金融审计也在不断探索革新审计内容和方法。表1展示了历年金融审计具体内容的变化情况。

表1 金融审计具体内容

由表1可知，预算执行和财务收支审计的内容变化不大，基本形成了以预算执行和财务收支两方面内容为主的审计框架。而资产负债损益审计的内容近年来趋于多样化，审计覆盖面逐渐扩大，开始注重单位的经营绩效、风险管理、内部控制和对国家重大经济政策的部署落实情况，在合规性审计方法基础上逐渐引入绩效审计手段。但资产负债损益审计的内容连贯性较差，可能影响不同年度审计结果的可比性。

四、国家金融审计发现的问题与整改反馈

1.金融审计发现的问题资金和违法案件情况。截至2016年底，国家金融审计共查出问题资金5126.15亿元。根据金融审计结果公告，历年查处的各领域问题资金如表2所示。

对于审计查出的问题中涉嫌违法犯罪的案件线索，审计署已移送至有关部门进一步调查处理。截至2016年底，相关部门已办结489起案件和事项，其中涉及金融领域的共计104起，占比21.27%。犯罪人员涉及金融机构负责人、民营企业业主、国家公务人员等（吕劲松，2015）。案件类型及数量具体如表3所示。

表2 金融审计发现问题资金额 单位：亿元

表3 各类金融审计案件数量

由表2可知，2004～2016年银行业金融机构查处的问题资金数额最大，违规违纪行为最严重；但历年问题金额并未呈现出相对稳定的数量特征，主要原因是每年被审计单位数量、规模及审计内容不同，造成历年问题金额可比性较差。由表3可知，审计发现的重点违法犯罪领域在于骗取贷款和贪污贿赂、失职渎职，反映了相关金融机构在内部控制和经营管理中存在显著问题，亟待解决。整体而言，国家金融审计在打击金融领域违法犯罪、保护国有资产安全、维护金融市场秩序方面发挥了重要作用。

2.金融审计发现的问题分类。历年来国家金融审计发现的违规违纪问题可以划分为三大领域：金融监管机构问题、银行业金融机构问题、非银行业金融机构问题。笔者对每个被审计单位发现的问题进行逐条浏览、分类、整理，对披露的问题金额所占比例进行了统计。具体分析如下：

（1）金融监管机构问题。对金融监管机构的审计并不是单独进行的，而是包含在每个年度的中央预算执行和其他财务收支审计中。图3显示了金融监管机构违规问题分类及违规金额占比。其中：预算用途变更包括未经批准在不同科目、项目间调剂使用资金，自行挪用、挤占、截留资金等；超预算列支包括自行提高支出标准以及超预算标准支出，在公用支出和项目支出中列支人员经费，无预算安排支出，无依据发放奖金补贴等；财务收支不实包括虚列、多计支出，少计收入等；会计核算违规包括账外存放资金资产、报销凭证不合规、长期挂账问题等；下属单位违规包括损益不实，财务管理不规范，薪酬管理有问题，业务经营违规等；其他问题包括未严格执行政府采购规定、未按程序购置固定资产，结余资金管理不合规，招标不规范，违规收取费用等。

图3 金融监管机构违规问题分类

由图3可知，下属单位违规、财务收支不实、会计核算违规、超预算列支是金融监管机构违规的重点领域，反映了监管机构对下属单位管控不足、财务管理薄弱、预算执行不严格的问题。与此同时，预算用途变更、超预算列支、财务收支不实、会计核算违规问题屡有发生，金融审计“屡审屡犯、屡犯屡审”的现象成为国家审计亟待解决的问题。

（2）银行业金融机构问题。与对金融监管机构的审计不同，对银行业与非银行业金融机构的审计按计划专门进行，审计结果公告单独列示。银行业金融机构的违规问题可分为七类：违规存款业务、违规贷款业务、违规票据业务、其他违规业务、违反财务法规、下属单位违规、其他问题。其他违规业务包括违规处置不良资产、违规收取咨询费等；违反财务法规主要包括违规列支人员经费、虚假发票报账、账外存放资金、少计收入、虚列支出等；其他问题包括重大决策的制定和执行、廉洁从业等。具体如图4所示。

图4 银行业金融机构违规问题分类

由图4可知，贷款业务是银行业金融机构违规违纪的重灾区，违规金额占比达到60.19%。具体而言，银行业金融机构在贷前审核、贷后资金用途监督、处置不良贷款等环节存在严重问题，涉嫌违法犯罪的案件频繁发生。分析可知，有的问题出自银行本身，有的出自外部，有的出自内外勾结。因此，审计机关应加强这方面的跟踪审计力度，倒逼银行改善内部控制与风险管理薄弱环节，杜绝违法犯罪行为，降低各类损失风险。

（3）非银行业金融机构问题。非银行业金融机构的违规问题主要分为三类：违规经营、违反财务法规以及其他问题。违规经营包括：资产管理公司的收购违规剥离的不良资产以及违规、不规范、不合理处置不良资产，保险公司的违规承保、支付手续费变相返还保费、扩大理赔范围、账外经营、虚假退费或注销保单等。违反财务法规包括违规挪用处置回收资金、违规列支职工年金和发放补贴、跨年度调节保费收入、多计费用、私设“小金库”、会计核算不准确等。其他问题包括违规处理国债、违规过户法人股、不能廉洁从业等。具体构成如图5所示。

图5 非银行业金融机构违规问题分类

由图5可知，非银行业金融机构的违规问题集中在违规经营领域，这表明随着资产管理和保险行业竞争日趋激烈，部分单位之间产生恶性竞争，导致诸如保险公司管理混乱、中介市场经营混乱、保险营销秩序混乱等问题。审计机关应当通过金融审计，促使相关金融机构转变经营理念、深化体制改革、强化行业监管。

3.金融审计整改反馈情况。2013年以前的金融审计结果公告披露了被审计单位整改进度和取得的成效，2013年之后调整为具体整改结果由被审计单位向社会公告。在描述整改反馈情况时，审计署使用了“高度重视”“正在组织进行整改”“已取得初步成效”等术语。这里将金融审计整改反馈情况分为已整改、正在整改、另行披露三类进行统计，统计结果如表4所示。

表4 金融审计整改反馈情况

从整体来看，被审计单位整改反馈由以“已整改”为主逐渐转变为以“正在整改”为主，再转变为以“另行披露”为主。这表明随着审计内容逐渐广泛深入，被审计单位整改反馈有所滞后。除此之外，另行披露的方式虽然使被审计单位有充分的时间进行整改，但也可能会降低审计整改反馈的关注度，影响审计结果公告权威性和威慑力。

五、对国家金融审计的改进建议

上述对审计署2004～2016年金融审计结果公告的分析结果显示：①从审计数量来看，虽然金融审计结果公告数量呈现增长态势，但总体数量占比有限，审计覆盖率不够理想，与金融业的重要地位和改革创新速度相比，金融审计实践发展存在一定滞后性。②从审计对象来看，金融审计以金融监管机构为主，对非银行业金融机构的审计力度欠佳。③从审计内容来看，金融审计以预算执行和财务收支审计为主，内容较为统一，资产负债损益审计内容趋于多样化，但也会影响不同年度审计结果公告的可比性。④从审计发现来看，银行业金融机构问题资金最多，骗取贷款和贪污受贿、失职渎职等属于高频问题。违规违纪问题可分为三类：金融监管机构问题集中在下属单位违规、财务收支不实、会计核算违规、超预算列支等方面，银行业金融机构问题集中在贷款业务领域，非银行业金融机构问题则集中在不良资产收购、承保理赔等业务经营领域，并且许多违规问题反复发生，金融审计的国家治理功能未得到充分发挥。⑤从审计反馈来看，近年来被审计单位整改反馈有所滞后，另行披露整改结果可能会降低整改关注度，影响审计结果公告的权威性和威慑力。

基于以上分析，提出如下改进建议：

1.加大金融审计力度，实现审计监督全覆盖。

当前金融行业结构复杂，金融衍生、投资理财、证券化等创新产品层出不穷，产品和服务网络化趋势明显，跨行业、跨市场、跨国境业务增多。由于行业间不再壁垒森严，任何风险与危机都能迅速传遍市场，并向实体经济蔓延。然而，与金融业的重要地位和创新速度相比，金融审计资源相对有限；而且审计资源主要集中在金融监管机构上，对其他非银行业金融机构审计的力度欠佳。因此，审计机关一是要加大金融审计力度与频率，形成经常性跟踪审计；二是要拓展金融审计对象，加强对非银行业金融机构的审计，尤其应当关注资产管理公司、信托公司、金融租赁公司以及具有多种经营牌照的集团公司等；三是从审计金融机构传统业务过渡到传统与创新业务并重，从关注金融机构单一风险过渡到单一与系统性风险并重（吕劲松，2012）。从而实现审计监督全覆盖“有深度、有重点、有步骤、有成效”。

2.创新金融审计手段，强化重点违规领域审计。对于贷款发放、票据办理、不良资产的收购和处置、承保理赔等重点违规领域，金融审计不应仅停留在事后审计上，更应将关口提前，识别潜在风险，改善内部控制。金融审计应当创新审计手段和方法，引入风险导向审计和绩效审计，不断增强预判、识别金融市场潜在风险的能力，推动被审计单位提高经营管理效率、杜绝违规问题的发生；积极利用现代计算机信息技术，创新金融数据统计分析方法，发掘规律性特征和审计线索，提高审计效率（王家华，2010）。此外，金融审计还应探索跨系统、跨行业的专项审计。当前金融业处于分业监管体系下，金融审计应采取各监管机构审计联动的方式，共享监管信息；同时通过多专业融合、多视角分析，推动形成层次较高、具有复合型特征的审计成果。

3.加强国家审计治理功能，完善审计整改反馈机制。在对不同金融机构违规问题的分析中可以发现，国家金融审计在“摸清家底，揭露问题，促进管理”等方面发挥正面效应的同时，也显现了“屡审屡犯、屡犯屡审”的负面效果，究其根源在于国家审计治理功能的缺失。早在2011年，刘家义审计长就曾在审计学会第三次理事论坛上提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分”这一观点。为杜绝“屡审屡犯”的现象，首先审计机关要继续坚持查处大案要案线索，依法严惩金融行业违法犯罪行为，充分发挥审计威慑力，监督制约权力运行，促进反腐倡廉。其次，除了行使监督权，行使建议权也尤为重要，审计机关在审计过程中应当重点关注制度性缺陷和管理漏洞，然后从促进金融体制改革和维护金融安全的角度，提出切实可行的审计建议。最后，必须明确审计整改的责任主体、责任部门和责任人，建立审计整改问责和整改追踪反馈机制，创新审计披露方式，督促被审计单位边审边改、持续整改，从而提升金融审计效果。

刘家义．论国家治理与国家审计［J］．中国社会科学，2012（6）．

陈艳娇，易仁萍．金融审计免疫系统功能实现的路径研究——基于审计结果公告的实证分析［J］．审计研究，2009（3）．

吕劲松，张晋．基于审计结果公告的金融审计绩效分析［J］．审计研究，2015（1）．

吕劲松．论金融审计服务国家治理的实现途径［J］．审计研究，2012（5）．

王家华．国家金融审计的现实矛盾与解决方案［J］．审计与经济研究，2010（4）．

F239

A

1004-0994（2017）31-0118-5

国家社会科学基金一般项目“雾霾治理中政府环境责任审计的实现机制研究”（项目编号：17BGL145）

作者单位：西安石油大学经济管理学院，西安710065