中国跨界水资源冲突的网络治理模式创新

王多梅

摘要：跨界水资源冲突问题已经成为中国区域间社会和经济和谐发展的制约因素。首先提出中国跨界水资源冲突治理的难点主要有水资源的多维属性引发的共享冲突具有复杂性、信息共享平台缺乏、跨界主导权威机构缺失、管理体制不完善、政策法规不协调及流域区域监管碎片化；进而提出多元主体参与是解决跨界冲突的重要关键点；最后，构建多元主体参与的跨界水资源冲突网络治理模式，包括网络治理模式的层次框架、信任协调机制、任届权威机制及维护保障机制等。

关键词：多元主体参与；跨界水资源；网络治理

中图分类号：TV21 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3740-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.036

Abstract： The conflict of trans-boundary water resources has become a constraint for the harmonious development of regional society and economy in China. Firstly，it was pointed out that the main difficulties in governance of trans-boundary water resource conflict were the complexity of sharing conflict，lack of information sharing platform，lack of cross-border leading authorities， imperfect management system，discordance of policies and regulations and regulatory fragmentation of watershed area resulted from the multi-attribute of water resources. And then it was pointed out the participation of multivariate main body was an important key point to solve the trans-boundary conflict，and the necessity and feasibility of network governance mode introduced with participation of multivariate main body were presented. Finally， the network governance mode of trans-boundary water resource conflict based on the participation of multivariate main body was build from construction of the level framework，the trust coordination mechanism，the authority mechanism and guarantee mechanism of the network governance mode.

Key words： participation of multivariate main body； trans-boundary water resources； network governance

水资源是每个国家或地区维持人们生产生活和社会经济发展所必须的，有着不可或缺和不可替代的特征。但多数水资源在国家和地域之间都呈现着跨界的分布。《联合国环境规划署环境法教程》[1]将跨界水资源定义为：共享水资源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流入口和出口（通常称为流域）以及处于两国或更多国家管辖之内的地下水系统。跨界水资源的保护、开发利用及其管理都涉及到生态、经济、社会政治等多种问题，在国际上一直是个复杂敏感的问题。2009年3月22日的“世界水日”，联合国教科文组织将主题定为“跨界水——共享的水、共享的机遇”，呼吁跨界水资源的国家有责任进行科学管理和共同合理开发。跨界水资源冲突治理成为全球的热点问题。

中国以“经济强国、民族振兴”为基本目标，在过去几十年追求以工业化实现现代化发展，经济呈现的高速发展带来了最脆弱的生态环境和最空前的资源消耗。中国在面临着历史上最为突出的生态环境挑战的同时，也面临着严重的跨界水资源问题。跨界水资源问题的产生主要有以下原因：①七大流域流經多个省级行政区，不同行政区域在水资源共享和开发利用管理上必然存在差异性。②社会经济的持续发展离不开对各种资源的扩大需求，尤其是水资源的需求进一步扩大，共享同一流域水资源的不同区域必然存在需求矛盾，陷入跨界水资源开发的困局。③流域的整体性特征与区域的辖区分割性之间必然存在治理的主动性问题，因而跨界水污染外部不经济性更是增加了跨界水资源治理问题的难度。中国跨界水资源问题随着社会经济的发展越来越突出，影响着区域间人们的生产生活，影响着社会的和谐和可持续发展。

1 中国跨界水资源冲突治理的难点

为了实现流域内统一管理和行政区分块管理的共同作用，中国自2002年就对水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。但这种流域统一和行政区分块的集成管理模式并没有取得预想的效果。2004年淮河流域污染爆发，2005年松花江发生重大跨行政区水污染事故，短短1年时间，中国共发生130多起与水有关的污染事故[2]。中国目前的流域水资源管理模式无法满足现实的需要，现有的跨界水资源管理存在很大缺陷，迫切需要改革。但改革还需在认识现实的基础上着手，跨界水资源的冲突问题是流域区和行政区的双向难题，具有复杂性和敏感性。

1.1 水资源的多维属性引发的共享冲突具有复杂性

水资源的多维属性即水资源具有经济、社会与生态的多用途，这些属性之间存在着复杂的、必然的矛盾。这些属性导致的流域区、行政区之间水资源共享的矛盾是跨界水资源冲突的根本。水资源的共享冲突涉及到不同的经济利益主体。由多维属性引发的共享冲突大致分为三类：第一类是共享资源冲突。因为水资源天然的区域分布和固有的流动性，使得上下游区域在取水用水时存在存量和质量的差别，因此引发的区域间取水不公、下游水污染归责上游的矛盾冲突。资源共享的冲突因资源的固有存在就必然会产生，但这种冲突是由流域间用水过程中的外部性带来的，不直接涉及社会经济活动。第二类是共享经济冲突。这类冲突是行政区内各行业部门的利益主体都为追求自身利益的最大化而产生的水资源配置的共享冲突。共享冲突中的利益主体追求在水资源配置中的效率、交易成本引发复杂的部门冲突。第三类是共享责任冲突。这类冲突是在跨界水资源出现污染、突发事件等需要维护、防治时出现的，不论流域区还是行政区的利益主体都本能地出现责任逃避，或尽可能地减少自己的责任成本。这也是由于水资源使用过程的外部性导致的责任外部性，这种责任共享的冲突解决较难。

水资源的多维属性涉及到多方利益主体，使其相对于其他公共资源管理起来复杂性更高，而目前中国传统的单一政府为决策主体的管理体制难以应对复杂的跨界水资源冲突问题，迫切需要多元主体的参与。

1.2 跨界水资源信息共享平台缺乏

水资源问题已然是社会和民众关注的重点，跨界水资源冲突问题在水资源问题中的比重也日益增强。在水资源这样的公共资源治理中，信息的传播交流起着非常关键的作用。但是在跨界水资源管理中，水资源治理相关知识信息存在着严重的不对称、不充分的问题，流域区、行政区之间信息交流也存在鸿沟，社会公众缺乏一个统一的获取水资源信息的平台。尤其在跨界水资源冲突问题出现时，各行政区的利益主体为了保护自己的利益，故意设置信息获取的屏障，加大其他利益主体或社会公众获取信息的成本。这些限制在解决跨界水资源冲突问题时影响利益相关者的认同程度，使双方的矛盾进一步加深，增加了治理跨界水资源冲突的成本，大大降低了治理效率，影响冲突解决和区域环境的稳定。

1.3 跨界水资源主导权威机构缺失

中国实行流域管理和行政区域管理相结合的双重管理体制，七大流域都设置了国家水利部的派出机构，并有国家环保局指导的流域水资源保护局。流域水利委员会实质上更像一个从环保系统划分了一定职能的水利系统的机构[2]。它的所有人员编制和行政隶属都属于水利部，但拥有水利部和环保局的双重授权，因而环保局在管理中对它仅仅是有限的制约力。作为一个水利系统的机构，流域水利委员会的权力来源和职责不匹配造成其与上、下级职能对口不协调。当出现跨界水资源冲突时，这种机制导致其在协调区域关系上先天权威不足，协调层级关系上先天能力不足，协调部门关系上固有权责错位。流域委员会的权威性缺失使其无法在跨界水资源治理中起到协调作用，无法有效执行职能。

因此，流域水资源管理机构接受双重领导的状况，导致其在解决水资源冲突问题时要兼顾两头决策，很难实现治理的高效最优。流域水资源管理机构与省级行政部门之间处于同一层级，相互之间没有权威约束，一个明确的权威主导机构是决策需求，更是实现良治的需要。

1.4 管理体制不完善，政策法规不协调

在国家确定双重领导体制的基础上，七大流域通过建立符合自身情况的规章制度，形成了有流域特色的管理体制（表1）。跨界水资源冲突问题的跨区域性、跨行政性决定了有效的管理体制必须有完善的区域协调机制。由表1可见，流域的管理多以水利部或环保部一方牵头，这必然在流域治理中产生水资源开发利用和水资源保护间的矛盾，由于牵头部门存在管理偏好，容易导致部门间实际协调机制缺失。

七大流域的协调机制也存在不合理的地方，如长江和黄河为国内最大的两个流域，跨行政区主体数量最多，地区间的协调问题最为复杂，却只建立了流域论坛的协调机制。这种流域论坛只是一个行业交流的平台，注重的是学术和经验，并不能协调部门间的关系，也无法使先进的水资源管理经验被区域决策者采纳。

针对流域法规的建立，从表1可以看出，只有松辽和淮河流域制定了流域法规。这使得在流域内出现跨界水资源冲突问题时，没有符合自身流域实际情况、合理有效的流域法规参考。而目前的其他政策法规仍有不协调处，如处于同一层级的《水污染防治法》、《中华人民共和国水法》这两项法规，没有明确制定污染防治规划和保护规划的协调措施，这会造成跨界水资源冲突治理低效、治理困难。

1.5 流域区域监管碎片化

流域区域的监管对跨界水资源冲突的防治起着重要作用。而在實际流域治理中，行政区的地方政府主要有以下原因对水资源的监管呈现碎片化的倾向：一是基于数字政绩观的地方政府呈现“经济人”的行为。由于中央政府对地方政府官员的考核主要还是以经济发展速度为重要指标，导致地方政府更多地关心区域的经济发展，在政策决策时偏向是否有利于经济的发展。在水资源的开发利用和保护治理方面，也更加偏向于开发利用，而忽视环保。在流域治理中表现出约束软化和激励缺失，导致“公共悖论”，即作为公共利益代表的地方政府和官员恣意追求个人利益最大化，在环境监管中出现“虚位”、“缺位”和“错位”的现象[3]。二是考核存在难度和困境，主要表现在水资源的多维属性很难用简单的指标进行量化，水资源治理的绩效显示度低，且绩效的归属难以衡量。

2 多元主体参与的跨界水资源冲突网络治理的必然性

2.1 多元主体参与的内涵

水资源作为一种公共资源涉及到多方利益主体，多元主体参与是跨界水资源冲突面临的最主要的管理要求。随着社会经济的发展，传统的利益一元格局已不适应现在水资源管理中的利益多元化的需求，推动政府、非营利性组织、非政府组织、私营部门和公众多元主体共同参与的环境治理模式势在必行。

1）跨界水资源流经多个区域，涉及不同省市行政区，参与跨界水资源冲突治理有关的行政体系内部的不同利益主体之间必然会产生矛盾。这主要因为中国的水资源管理行政体制——单一制政府和等级递阶的科层结构。因此这种行政体系的创新必须兼顾到不同利益主体，均衡各方主体的利益。

2）多元主体参与要更加突出公众参与的广度和深度。国家环保总局副局长潘岳在推动公众参与环保方面不遗余力，他认为世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与，环保事业就变成了少数人的事而最终一事无成。公众是流域水资源开发利用和保护的直接参与主体，但在实践过程中往往忽视了公众的权益。经济的发展带来了公众参与意识的觉醒，而民主的进程则要求来自公众的决策参与成为最核心的要素[4]。无论在水资源的前期综合利用开发，还是后期的生态保护以及整个过程的监管都需要公众的广泛参与，把公众的权益纳入决策的制定当中[5]。

因此，多元主体参与是解决水资源冲突问题的重要因素，也是对跨界水资源管理现状进行改善的关键突破点。网络治理能够满足多元主体参与的需求，且网络治理更是以多元参与为主体的治理模式[6]。

2.2 利益相关者的广泛参与是实现跨界水资源冲突治理的基础

中国现行的双重领导的流域水资源管理体制并不能很好地解决跨界水资源冲突的问题，这种管理体制最基本的错误在于它主要关注的是流域区政府的核心利益，规划决策及后期污染冲突治理都由政府主导解决。这样就出现了以下问题：一是初期规划不合理引起冲突；二是决策不科学引起冲突；三是后期治理政府负担重引起冲突。跨界水资源冲突涉及的利益主体多元化需要冲突治理主体多元化，要从以水资源行政单位为惟一决策主体向政府、市场、企业、非政府组织及公众多元主体共同参与决策转变。

2.3 市场化、政府治理模式的失灵需要网络治理的引入

市场作为一双“看不见的手”在资源配置中起着不可或缺的作用，很多学者认为市场化治理是目前资源配置问题的最有效手段，也推崇市场治理作为许多环境问题的解决思路。但是市场治理在解决跨界水资源冲突问题上也有很多假设限制，这些限制体现在充分的信息共享、完善的市场产权体系、无限制的市场竞争、合理的价值价格体系等。而水资源作为非排他性、非竞争性的公共物品需要考虑的因素多而复杂，很难实现完全的市场竞争，对跨界水资源价格也很难仅以价值为导向。当前市场化发展还不完善，以市场机制去应对跨界水资源的问题还难以起效。

政府治理模式主要是基于层级结构建立的，在跨界水资源治理中受到行政体制的钳制，传统的行政体制的分割性、行政效率低下、官本位思想束缚、行政区域间的沟通不畅及协调困难等都使政府治理并不能有效地弥补市场失灵，从而会导致跨界资源冲突加剧和处理低效。

市场化、政府治理模式在解决跨界水资源冲突失灵时，就需要引入网络治理。不同于市场化和政府治理模式，网络治理模式的内外机制的建立能够架构跨界水资源行政区域间的桥梁，培育流域内行政机构横向和纵向的信任关系，促进多元主体的有效沟通与合作，能够弥补市场化和政府治理模式的不足，有效解决跨界水资源的冲突问题。

2.4 “共同目标”的认同是解决共享冲突的关键

随着市场化进程的发展，跨界流域水资源的地方政府的行政决策权和资源支配权越来越大，但基于“经济人”的角色假设，各地方政府官员在权力的行使过程中追求的是个人及地方利益的最大化，公共利益都被放在第二位置。无论在流域水资源的开发、冲突的出现、解决及后期的防治责任，各地方主体都是在追逐个体利益时冲撞集体利益，矛盾更难有效解决。所以“集体利益”共同目标的认同是解决共享冲突的重点也是难点。网络治理是一个有着共同价值诉求的自组织系统，各主体之间共同目标的树立是模式运用的价值基础。

3 多元主体参与的跨界水资源冲突网络治理的构建

3.1 多元主体参与的跨界水资源冲突网络治理的层次框架

跨界水资源作为准公共物品、跨行政、跨流域的共享资源，多元主体参与是跨界水资源冲突问题解决之路的必然选择。基于多元主体参与的必然性及水资源的多维属性界定，本研究构建了跨界水资源冲突的网络治理框架，主要分为三个层次选择的框架（图1）。

第一层次是基于水资源经济属性的个体层次。这种基于经济交易关系的利益相关者追求的是个体从水资源中取得利益最大化。当发生跨界水资源冲突时，就要引入市场采用经济手段，分析冲突相关主体之间的利益得失，采用水权交易、经济补偿等经济手段使冲突主体的利益达到平衡。

第二个层次是基于水资源社会属性的组织层次。这种涉及不同行政区域的组织或部门产生的利益相关者追求的是所属组织或部门的公众利益的最大化。当发生这种表现为不同组织部门冲突的跨界水资源问题时，就要引入政府治理，采用行政手段。由上一级权威的行政组织在不同的组织部门之间平衡利益关系，作出合理的行政决策以解决矛盾。

第三个层次是基于水资源生态属性的跨界层次。这种基于水资源的生态功能涉及的利益相关者所包含的是个体、组织部门及不同流域等，追求的是区域的协调发展及整个社会的可持续发展。当在跨界层次发生水资源冲突时，不同的利益相关者之间的关系及与水资源的关系趋于复杂化，单一的关系已经不能描绘这种状态。这时涉及的多主体多区域的跨界矛盾需要引入网络治理。

3.2 构建跨界水资源冲突治理的共同目标

跨界水资源治理中多元利益多样分散，即个人效用和目标不一致，要想使引入的多元主体在治理中发挥作用，就必须树立共同目标，将多元主体参与者塑造为有共同价值诉求的自组织体[7]。在跨界水资源冲突中要树立“共同治理，全面协作，可持续发展”的共同目标，在网络治理多元主体参与前提下，要实现共同目标必须解决4个问题。一是构建成本。治理目标从制定到实现是一次集体行动的付出，需要组织和协调，另外体制设计、平台构建的成本都需要区域间共同协调。构建成本直接影响到区域间的紧密程度，影响共同目标的实现。二是构建信息交流平台。信息不共享、不对称，知识分布不全面、不均匀，是跨界水资源冲突发生的重要因素。跨界水资源冲突中的区域共同知识在纵向上来源于地方政府的传递，垂直传递的本身就存在信息的遗漏失真等问题，横向上区域间信息知识的共享则缺乏，这种单向性的信息传递影响冲突治理中群体决策的选择。所以在横向上应加大区域间信息知识的传递，让利益相关者认识到水资源的不同属性对其个人效用的影响，构建信息交流平台，实现信息知识沟通的零障碍。三是推动公众参与。在跨界水资源冲突治理中应广泛引入公众参与决策。公众是多元主體参与中最大的利益诉求群体，对公众利益诉求的重视能推进治理决策的实施，有利于形成公众认可的共同价值观。四是目标一致性。冲突治理中目标一致性程度直接影响到治理结构和组织规模的选择。在网络治理中，要大力促进共同认知和目标一致性的实现[8]。

3.3 构建跨界水资源冲突网络治理的信任协调机制

在促进行政区域达成跨界水资源问题治理的共同目标的基础上，网络治理的构建还需要各种机制之间相融互补。信任机制是区域间合作的催化剂，彼此信任有利于提高区域相互间的贴合程度，而有效推动治理过程实现的保障是协调机制。构建区域间的信任协调机制要让网络治理中的多元主体充分进行良性互动，构建主体间的利益协调一致关系，消除行政区域之间的利益竞争和责任推脱现象，消除地方环保部与企业之间的敌对关系，加强中央政府与地方政府、政府与企业、政府与非营利组织、政府与公众之间的信息交流。在开放透明的信息交流平台上，努力构建多元主体间的信任合作伙伴关系。

3.4 构建跨界水资源冲突网络治理的任届权威机制

在解决跨界水资源冲突问题时，目前的机制存在协调区域间关系的先天权威不足。网络治理中，在行政区域的环保部门和水利部门之间实行时限任届权威机制，而流域水利委员会在中间起着监督、沟通及协调作用。当发生跨界水资源冲突时，由时任权威部门在经过同其他部门商讨、行业专家评估、民意倾向测试后做出最后决策，出现紧急冲突问题时由任届部门做出临时行动决策。这样避免冲突出现上传下达时信息纰漏，冲突治理不及时、不科学、不民主。但在任届权威机制下，必须要配备完善的监督机制和信息公开机制。

3.5 构建跨界水资源冲突网络治理的责任共担机制

网络治理的责任共担机制就是在横向和纵向的联合管理系统中实现区域、行业双向责任担保，将环境污染治理责任的风险分担主体扩大化，在区域、行业间对环境管理保护形成合力，推动信息交流和府际协作。

在环境管理的整体系统中，通过不同区域之间、同一区域的不同行业之间，就本区域或行业内将要开展的存在环境污染风险的开发项目、企业和工程等，对涉及周边多方区域或本区域系统内其他行业的，根据风险大小签订不同程度的责任担保书，确保涉及到的区域系统和行业系统愿意在本系统进行这类工程项目的实施。一旦实施之后，日后所产生的环境污染问题将对责任担保书上所有主体进行不同程度的责任分担。（风险涉及的范围信息必须有区域及行业专家参与，并实现在风险范围内的区域行业系统内公开，争取民众的意愿。）

3.6 构建跨界水资源冲突网络治理的维护保障机制

跨界水资源冲突网络治理过程中，由于水资源的多维属性及参与主体的多元化，使得网络治理的环境变得更加复杂和具有不确定性，参与主体之间的组织关系不稳定，这都容易让网络治理陷入整体性的混乱当中。构建网络治理的维护保障机制目的是让网络治理过程中的环境和主体间的组织关系趋向稳定状态，增强多元参与主体之间的信任，降低信息的不对称性，达成集体行动的共识和认可，减少不正当竞争行为和交易中的机会主义[9]。

综合以上分析，网络治理在解决跨界水资源冲突时，要重视水资源的多重属性，引入多元主体参与，提高公众参与程度，树立共同目标，构建网络治理的层次框架和各项融合互补的机制，实现对跨界水资源的良性治理，对冲突问题的解决实现由个性理性向集体理性的转变。

参考文献：

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