浙江省小型水利工程建设管理体制改革现状与对策

葛 路

(华北水利水电大学 水利学院，河南 郑州 450046)

浙江省小型水利工程建设管理体制改革现状与对策

葛 路

(华北水利水电大学 水利学院，河南 郑州 450046)

小型水利工程是农村水利和农村经济发展的基础，搞好小型水利工程的建设管理，对保障粮食安全、构建和谐社会、实现社会主义新农村等都具有重要的作用.相对大型水利工程建设管理，浙江省小型水利工程建设管理体制相对滞后，存在资金投入不足、工程老化失修、管理粗放、浪费严重和机构臃肿等问题，改革小型水利工程建设管理制度势在必行.浙江省要抓住水利工程标准化管理的机会，探求小型水利工程建设管理体制改革的新途径，制定出完善的小型水利工程管理体制，促进农村水利和农村经济的发展.

小型水利工程；建设管理；体制改革

近年来，国家十分重视小型水利工程建设管理制度的改革，各部门相继出台有关文件[1].2007年，水利部印发“关于完善小型农田水利民主议事制度的意见”(水农[2007]406号).2010年，中央农村工作会议重点研究了加快水利改革发展问题.2011年，中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》以农村水利建设为主要内容，着重强调小型水利工程产权制度和管理体制改革.2013年，水利部、财政部印发《关于深化小型农田水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管[2013]169号).2014年，水利部出台《关于深化水利改革的指导意见》，要求深化农田水利投入机制、建设机制和管理体制改革.2016年，发布实施《农田水利条例》(国令第669号).

2007年以后，国家对农田水利承担了更多的事权，在加大工程建设投入的同时，积极推进改革，并补助农田水利工程管护经费，形成了建设和改革两手抓的局面.浙江省积极响应国家、水利部关于小型水利工程建设管理制度改革的相关政策，出台了《中共浙江省委浙江省人民政府关于加快水利改革发展的实施意见》(浙委[2011]30号)等重要文件[2]，规范指导小型水利工程的建设和管理，基层服务体系得到逐渐完善.为了进一步深化小型水利工程建设管理体制的改革，需要对浙江省小型水利工程建设管理现状进行分析，发现存在的问题并总结成果经验，加快建设管理体制改革的步伐.

1 研究方法及过程

1.1 研究方法

现状分析研究采用文案调研和实地调研相结合的方法.文案调研是收集、分析、整理与小型水利相关的基础资料；实地调研是以典型县为代表，采用现场查看、座谈会等形式进行实地调研.

1.2 研究区域

典型地区的选择依据是以行政分区为主，参照地形、地貌等自然情况因素.本研究将浙江省划分为两大区域，其中平原区选择“德清县”、“平湖县”、“长兴县”为典型县，山丘区选择“开化县”、“遂昌县”、“景宁县”、“龙泉县”、“定海区”为典型县.

1.3 研究过程

分析研究工作主要分为面上调查、典型调研、资料分析和成果提升4个部分.各部分之间相互关联，逐步递进，具体步骤如下：

(1)国内外农田水利建设和管理对比研究

查阅文献，收集资料，研究国内和国外(如美国、日本、印度等)小型水利工程建设和管理方法，结合浙江省现行建设管理制度，进行对比分析，指出存在的问题，总结典型成果经验模式.

(2)典型县(区)现行小型水利工程建设管理体制调研

对典型县(区)小型水利工程在组织及投入机制、建设管理、建后管护方面通过文献查找、实地查看等方式进行调研.

(3)调研成果分析整理

研究国内外先进小型水利建设和管理办法，会同对典型县(区)小型水利工程建设管理体制调研资料的分析整理，以点带面，分析“十二五”期间浙江省小型水利现行主要建设管理制度的优缺点等.

(4)调研成果提升

在分析整理的基础上，针对现行建设管理体制存在的问题，按照小型水利标准化管理的要求，研究提出应对措施；借鉴国内外典型成功经验，总结典型建设管理模式，结合浙江省地域特点，分析其推广的可行性，制定推广政策.

2 建设管理改革现状分析

2.1 小型水利工程设施现状

经过多年建设，浙江省已初步形成以小山塘、小堰坝、小泵站为主的农业灌溉小型水源工程，高效节水灌溉和小沟渠为浙江省主要的田间灌排工程和农田灌溉设施体系.农田灌排能力大大加强，有效地保障了浙江省农业生产抵御自然灾害的能力.

(1)高效节水灌溉工程

浙江省高效节水灌溉是在农田水利建设的基础上逐步发展起来的.近年来，通过百万亩喷微灌工程、中央财政小型水利重点县等项目的实施，2014年浙江省新增节水灌溉面积65 333.33 ha，灌溉水有效利用系数提高到0.58，着力破解农业灌溉“最后一公里”问题，促进了农业综合生产能力的提升，提高了抵御自然灾害的能力.

(2)小型水源工程

浙江省灌区小型灌溉水源主要包括小山塘、小堰坝和小泵站.根据水利普查成果和《浙江水利统计资料》，结合现状调查成果，浙江省现状共有山塘88 201处，其中容积1～10 万m3山塘20 276处；共有堰坝53 867座，其中灌溉千亩以上的条数堰坝810座；泵站共有48 081座，其中规模以下泵站45 227座，规模以上(装机流量1 m3/s以上或装机功率50 kw以上)泵站2 854座；另有窖池9 559处，总容积137.1 万m3.浙江省各市工程数据(见表1,图1).

(3)田间灌排渠系及配套建筑物

浙江省灌区田间灌排渠系工程承担着灌区重要的输配水和灌溉任务，灌区渠系分为灌溉渠道、灌排结合渠道和排水沟道三大类.

第一类:灌溉渠道

浙江省灌区现有设计流量大于0.2 m3/s的灌溉渠道19 063条，渠道长度13 950 km，衬砌长度9 714 km，渠系建筑物49 324处.

第二类:灌排结合渠道

浙江省灌区现有设计流量大于0.2 m3/s的灌排渠道13 932条，渠道长度12 978.9 km，衬砌长度5 648.5 km，渠系建筑物28 831处.

第三类:排水沟

通过对浙江省灌区内排水沟道的统计调查，浙江省灌区现有设计流量大于0.6 m3/s的排水渠道8 120条，渠道长度5 471.7 km，渠系建筑物10 181处.

表1 浙江省各市小山塘数量、容积、灌溉面积情况统计表

图1 浙江省各市小堰坝数量及引水流量情况

2.2 小型水利工程建管现状

浙江省小型水利工程建设投入机制在国家相关政策的指导下，小型水利工程由国家、省政府和受益农户共同承担的传统模式逐步转变为以政府财政资金为主导，鼓励农户投工投劳，引导社会资金和金融资本参与投资的多元化资金投入的新模式[3].

(1)建设投入机制

随着公共财政覆盖农村的范围越来越宽，政府对小型水利的投入力度明显加大，在各类主体的支出份额中占据主体地位.与此同时，政府的投入的增加，极大地减轻了农民建设农田水利的负担，缓解了小型水利工程资金投入不足的问题，有效的促进了浙江省小型水利工程的建设.

(2)工程建设管理

浙江省推行相对集中与农民自治相结合的建设管理模式.通过改革和创新，逐步建立了“规范管理、提高效能、尊重实际”的新型小型水利工程建设管理机制，有效缓解了小型水利建设管理粗放的问题.各地在小型水利工程建设项目上积极创新，充分调动了当地群众参与小型水利建设和管理的积极性，例如创建县级法人制、县级和乡镇“双法人”制、乡镇法人制等.

(3)运行管护

浙江省大中型灌区积极开展以划分单位类别、准确定性、严格定岗定编、落实管理人员经费和工程维修养护经费、深化单位内部改革为核心的灌区管理体制改革工作，初步建立了“机构合理、人员精干、运行高效、管理到位”的运行管理机制，这对小型水利工程的机构臃肿、浪费严重等问题的解决具有积极意义[4].

3 建设管理改革存在问题

浙江省小型水利工程管理改革虽取得了一定的成效，但改革中仍然存在一些问题，说明小型水利工程管理体制改革需继续深化，借鉴国外先进水利工程管理制度同时，根据国内情况逐步形成了一套适合的管理体系.

(1)中国小型水利工程管理现状不容乐观

世界各国政府都很重视小型水利的发展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型水利建设和管理体系，在水资源管理保护中实现自然资源的持续利用，充分发挥小型水利工程效益[5].与之对比，中国在小型水利工程建设管理则有所欠缺，基本还是以政府为主导.同时民间组织参与小型水利工程的维修养护与国外相比，单位力量不足，力量薄弱，管理力量缺少，存在的差距较大[6].

(2)浙江省小型水利工程管理体制仍存问题

投入机制方面，存在政府与受益农户投入责任划分不明确，政府与市场的关系处理不够科学等问题.建设管理方面，政府部门不只是投资主体，还是项目实施主体，受益农户在工程建设过程中(立项、建设、验收等)的责任权利不明确，参与决策和监督少；运行管理方面，小型水利工程产权改革不够深入，部门工程管护主体不明确，责任难以落实，管理经费也只能依靠政府筹资，工程效益难以发挥.

4 建设管理改革的对策

针对浙江省小型水利工程建设管理体制存在的问题，提出几点对策：

(1)加快水利工程确权和落实管护主体

各地按照相关文件精神，深化改革，遵循“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则界定各类农村小型水利设施的产权.通过改革和创新，逐步建立“规范管理、提高效能、尊重实际”的新型小型水利工程建设管理机制.有条件、有选择地鼓励各地在小型水利工程建设项目在民主程序、实施方式、监管形式等方面根据实际积极创新，充分发挥市场机制作用，调动当地群众参与小型水利工程建设管理的积极性.同时，可以对不同类型的小型水利工程在“四制”的基础上，贯彻落实小型农田水利工程建设中的相应政策，创新建设管理模式，将责任落实到每个管理人员身上，增加工程效率[7].

(2)探索多种形式的小型水利工程管理方式

通过改革，改变小型水利工程管理模式，由集体统一管理(村、组或用水合作组织)模式逐渐扩展为联户管理、单户管理等多种形式，鼓励农业用水合作组织、用水户协会、农民专业合作社等参与工程的管理[8].在工程建后的管护方面，在建立长效管护机制的基础上，还需完善基层水利服务体系，严格执行浙江省水利工程标准化运行管理，并引导农民参与到日常管理维护之中[9].

(3)进一步探索多种形式的小型水利工程经营机制

随着国家连续多年聚焦水利，浙江省对小型水利工程建设管理和建后管护越来越重视，并出台了一系列文件指导浙江省小型水利管理体制改革，各地勇于探索，逐渐涌现出一些适合本地区的管理模式，值得浙江省其它地区借鉴.投入机制方面，出现了德清小型水利设施流转交易和抵押借贷融资机制等模式.建设管理方面，遂昌的项目建设管理一体化等，大大加强了小型水利建设质量.建后管护方面，遂昌的政府绩效考核为基本依据的奖惩办法等.从不同方面全面加强了本地区小型水利工程的管理，解决资金投入不足、工程老化失修等问题，保障工程效益得到充分发挥.

总之，制定浙江省完善的、全面的小型水利工程管理体制，需要不断探索，总结相关试点经验，逐渐将好的经验推广实践.同时还要加强宣传，营造氛围，提高广大农户参与小型水利工程的积极性，将工程与直接受益者联系在一起.浙江省要抓住水利工程标准化管理的机会，探求小型水利工程的建设管理体制改革新途径，不断总结自身经验，同时借鉴全国其它省份的成功经验，加快改革的步伐.

[1] 鲍红艳.杭州市小型水利工程建设质量管理现状及建议[J].浙江水利水电学院学报,2014，26(1):39-42.

[2] 蒋 屏,董 浩,陆文聪,等.浙江省农村小型水利工程建设管理现状与模式创新[J].水利发展研究,2008,8(6):31-34.

[3] 蒋剑勇.水权交易第三方效应的实证分析——基于东阳—义乌水权交易的案例[J].浙江水利水电学院学报,2015，27(3):43-46.

[4] 邱 军.因地制宜创新模式[N].中国水利报,2013-10-31(002).

[5] 许艳霞.水权问题探析[J].科技创业月刊,2014(3):173-174.

[6] 吕 炜.浙江省小型水利工程质量监督困难与建议[J].浙江水利科技,2015(3):83-84.

[7] 吕天伟,蒋 屏,吴加宁,等.浙江省中央财政小型农田水利工程建设项目的实践与思考[J].浙江水利水电专科学校,2008,20(2):1-4.

[8] 王文威.小型水利工程经营管理模式研究[J].浙江水利水电专科学校学报,2010,22(1):15-17.

[9] 李冰玲.浅谈小型农田水利工程治理制度与治理模式[J].黑龙江科技信息,2015(20):205.

ManagementSystemReformofSmall-scaleHydraulicEngineeringinZhejiang

GE Lu

(College of Water Conservancy, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Small water conservancy project is the foundation of rural water conservancy and rural economic development. A good construction management on small water conservancy projects is beneficial to food safety and the construction of a harmonious society and socialist new countryside. Compared to the construction management of large water conservancy projects, the construction management system of small water conservancy projects in Zhejiang province is relatively lagging behind with the problems as under investment, serious disrepair, extensive management and terrible waste. The new approaches on management reform for small water conservancy projects are discussed to promote the development of rural economy and water conservancy.

small-scale hydraulic engineering; construction management; system reform

10.3969/j.issn.2095-7092.2017.04.009

TV512

B

1008-536X(2017)04-0046-05

2017-04-29

葛 路(1996-)，女，浙江诸暨人，研究方向为农田水利.