非法采砂问题司法规制路径初探

尹晔斌　万鹏吉

摘 要：依法规制长江河道非法采砂，切实保护生态环境，既需要检察机关多措并举，运用司法手段打好“组合拳”，也需要检察机关与其他行政执法机关一道，斩断非法采砂上下游的利益链。只有协调各方行动、形成工作合力，逐步完善社会治理体系，才能增强治理非法采砂问题的针对性和实效性。

关键词：非法采砂 公共利益 路径

十八大以来，习近平总书记多次对生态文明建设作出重要指示，在不同场合反复强调 “绿水青山就是金山银山”。特别是在推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记指出，“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”然而事实上，长江河道管理不仅任务繁重、情况复杂，而且非法采砂问题屡禁不绝，严重危及防洪安全、通航安全和水生态安全，并且已成为引发各种社会治安案件、危害社会秩序的主要因素之一。贯彻落实好中央决策部署，为生态文明建设提供有力的司法保护，成为当前检察机关面临的一项重大课题。

一、立足检察职能，依法打击非法采砂违法犯罪行为

（一）严厉打击非法采砂犯罪行为

2016年12月1日起实施的“两高”《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了非法采砂者的刑事责任，进一步加强了对河砂资源的刑法保护。因此，检察机关要立足工作职能，以依法打击长江河道非法采砂等犯罪行为为抓手，着力强化长江河道生态环境的司法保护。重点打击长江河道非法采砂、非法排放等严重破坏水资源、矿产资源和生态环境的刑事犯罪，坚决查处人民群众反映强烈、损害后果严重、社会影响恶劣的危害水资源、砂石资源和生态环境的渎职犯罪，深入查办水污染和生态破坏背后隐藏的权钱交易等贪污贿赂犯罪，为长江生态功能区建设、长江河道生态保护和修复工程、环境污染防治等提供司法保障。

（二）积极探索长江岸线环境公益诉讼

检察权作为国家权力之一，其存在的重要目的是为了维护人民的利益即社会公共利益。特别是新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，明确规定了检察机关提起公益诉讼制度，赋予了检察机关依法维护公共利益的重要职责。为此，要进一步落实公益诉讼改革措施，切实加强对涉及绿色发展的民事、行政诉讼的监督力度，对非法生产采砂船舶、非法改装采砂设备、污染长江河道、破坏砂石資源等行为，督促相关职能部门及时履职或起诉。同时要充分运用好诉前程序，紧密跟踪检察建议的落实情况。对符合条件的案件依法提起行政公益诉讼；对于因环境污染造成不特定多数人的人身、财产损害案件，支持相关当事人起诉，符合公益诉讼案件的及时依法提起公益诉讼。

（三）建立非法采砂案件听证制度

采砂暴利是非法造船猖獗的根本原因。由暴利驱动到无序采砂，继而导致非法造船现象屡禁不止，事实上已经形成了一个暴利链条。从大部分采砂案件来看，非法采砂主要责任人多为船舶所有人。令执法部门更为棘手的是，由于非法所造船舶造价不菲，往往由附近村民集体融资参与，有的甚至全村数百上千人共同参与，打击非法造船、非法采砂面临“法难责众”的尴尬。因此，对这类案件处理程序上，建议建立逮捕听证制度、不诉处理听证制度或公益诉讼听证制度，进一步加强非法采砂案件的释法说理机制。这一制度设计不仅有利于推进阳光司法、提升检察机关司法公信力，而且有利于取得良好的执法办案效果。

二、规范行政执法，依法完善非法采砂行为治理体系

（一）推进生态环境保护专项监督工作

加强生态环境司法保护是检察机关讲政治、顾大局的重要体现，也是检察机关保民生、敢担当的重要抓手。因此，检察机关要切实增强抓好专项工作的责任感和紧迫感，深入推进“保护生态环境、促进绿色发展”专项法律监督工作，切实加强与工商、海事、水利、长航公安、环保等部门的沟通合作，通过完善联席会议、案件会商、工作通报等机制，形成打击非法造船、非法采砂、非法码头的工作合力，及时妥善解决生态环境类犯罪案件取证难、鉴定难、认定难等实务难题，确保取得遏制非法采砂违法犯罪行为的实际成效。

（二）扎实推进“两法衔接”机制建设

以湖北省黄石市为例，在湖北省人民检察院和黄石市市委的安排部署下，黄石市人民检察院借助黄石市电子政务网，已经建成市县两级的两法衔接信息共享平台，初步实现了行政执法与刑事司法之间的信息共享和工作衔接。今后，检察机关要以打击生态环境犯罪特别是非法采砂犯罪行为为抓手，进一步完善信息共享平台机制。首先，扩大信息共享范围。对于水行政执法机关办理的使用普通程序、听证程序做出的行政处罚案件应当录入信息共享平台，努力实现两法衔接平台数据库与水行政执法机关数据库的无缝对接。其次，完善案件移送机制。移送案件的标准应当低于侦查机关的立案标准，只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可。此外，移送的时间节点应在行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的立即向公安机关移送。通过完善案件移送机制，切实解决行政执法“以罚代刑”、打击不力等突出问题，进一步促进行政执法机关提升严格执法、公正执法的能力和水平。

（三）充分发挥检察建议作用

对于非法采砂违法犯罪案件，既需要公安、司法机关通过严厉打击来治标，更要注重运用检察建议来促进采砂问题的全面治理，达到治本的目的。为此，检察机关需要结合办理的典型刑事案件，及时向当地党委、政府和相关部门提出建章立制、堵塞漏洞的建议，进而推动生态环境问题得到源头治理。进一步完善采砂规划制度。在维护河势稳定和保障防洪、通航、供水、水生态环境等安全的前提下，科学制定采砂规划，合理确定可采区的控制开采高程，完善规划采砂控制量，在长江可供开采利用砂石大幅度减少情况下，进一步助推河砂供给侧结构性改革，为有效消除非法采砂行为、提升绿色发展品质提供司法助力。进一步健全河长负责制度。2016年12月，中办、国办联合印发《关于全面推行河长制的意见》，要求到2018年底前全面建立河长制。各级河长由党委或政府主要负责同志担任，从而将江河湖泊管理工作纳入一把手工程，将原来多头管水的“部门负责”向“首长负责、部门共治”迈进。进一步打击非法采砂利益链。当前，非法采砂已经逐步发展为不法分子抱团结伙、相互协作的有组织违法活动，形成了集采、运、销一条龙的分工合作模式。因此，应进一步明确执法主体和工作职责，加强执法合作，建立相应的工作机制和信息交流机制，从非法采砂船舶的生产、作业、运输等环节特别是对非法造船环节加大打击力度，从根本上切断无序采砂的“源头”和暴利链条，构建全方位打击河道非法采砂的法律制裁机制。endprint

三、突出办案效果，稳步提升生态环境司法保护水平

（一）慎重把握法律政策界限

生态环境保护问题法律性政策性较强，涉及面广，成因复杂。因此，检察机关在办理非法采砂涉嫌犯罪案件的过程中，既要坚持依法办案，同时要注意听取水利部门、环保行业主管部门的专业意见，争取做到定性准确、公正办理。同时，要贯彻落实好宽严相济的刑事政策，严格把握法律和政策的界限，既要始终保持对非法采砂等破坏水资源、矿产资源犯罪案件的高压态势，又要在具体办案中综合考虑犯罪情节、社会危害程度和主观恶性等，努力以最小的代价取得最佳的办案效果。

（二）加强法治宣传的平台建设

检察机关宣传平台不仅是发现违法犯罪线索、助力法律监督的有效途径，也是检察机关加强法治宣传、营造良好法治氛围的重要抓手。首先，要贯彻落实“谁执法、谁普法”的普法责任制要求，着力营造依法惩治生态环境犯罪的良好氛围。其次，进一步创新宣传方式。在充分运用“鄂检网阵”、“两微一端”等宣传平台的基础上，积极结合普法宣传、组织专访、召开新闻发布会等多种形式和渠道，广泛宣传我省检察机关服务和保障生态文明建设的举措和成效，进一步提升社会公众的环保法治意识。此外，注意把握宣传时机和分寸，及时抢占舆情高地，正确引导社会舆论，避免因处置不当而引发炒作事件。

（三）探索多元化生态修复机制

惩治环境领域违法犯罪行为，加强生态环境保护，不仅要充分发挥好惩治、预防、监督职能作用，也要切实发挥好教育和保护等职能作用，在加大打击力度的同时，抓好生态环境修复工作。因此，检察机关要进一步突破就案办案的传统观念，全面推进恢复性司法理念。对于行为人主动采取补救措施，消除污染、积极赔偿、防止损失扩大的，依法从宽处理，以促进受损生态环境得到及时有效的修复和补偿。积极探索对水体、土壤、环境污染等案件的多元化生态修复补偿方法，切实将违法犯罪对资源破坏和环境污染的损害降到最低。

四、完善检务协作，依法保障长江中游生态文明建设

（一）深入推进合作平台建设

建立健全区域间的检务合作机制，不仅是经济社会发展对检察工作提出的新要求，也是检察一体化原则的内在要求和发展规律，检察一体化机制不仅要求检察机关内部“上下统一、内部整合”，而且还要实现外部的“横向协作、总体统筹”。特别是在非法采砂流动性很强、非法船舶跨区域作业的环境下，惩治非法采砂涉嫌违法犯罪行为，更需要长江沿岸检察机关在坚持检察一体的基础上，按照统一性、整体性和协调性的特性要求，深入推进沿江城市检察机关检务合作平台建设，进一步提升检务合作的深度和广度，切实服务好长江中游经济带建设。其一，建议建立长江中游城市群检察长论坛，将沿江检察机关服务长江中游城市群建设工作纳入一把手工程，特别是纳入沿江检察机关市级检察长工作职责，以检察长论坛的形式确保将检务合作推向深入。其二，建立长江中游城市群检察机关专题研讨会。通过专题研讨的针对性和实效性，进一步推动专项法律监督工作深入开展。其三，建立信息共享平台，为沿江检察机关提供信息交流平台、数据共享平台、案件线索平台，通过大数据应用提升检察机关区域合作的深度，进一步共同服务长江经济带的快速发展。

（二）深化执法办案合作机制

在办理案件中加强协作配合，既是落实“检察一体化”的要求，又是落实“强化法律监督、维护公平正义”主题的具体举措。生态环境犯罪案件往往具有发现难、取证难、定性难等问题，特别是非法采砂违法犯罪行为，非法采砂者大多跨区域作业、流动性作业，加大了调查取证的难度。因此，应当建立健全沿江检察机关检务合作机制。完善调查取证合作机制。对其他检察机关在本辖区内的调查取证建立专门联系渠道，全力配合办案单位， 对先期获取的证据必须采取妥善的保全措施，保障合作单位异地调查取证顺利进行。完善跨区域执行冻结、划拨机制，通过制度化构建，对跨区域查询、冻结、划拨银行账户进行规范。构建案件移送机制， 对于跨区域的刑事案件移送， 包括案件线索的移送以及异地检察机关先行侦查后的案件移送方面， 通过相应制度加以限定，以保证案件移送及时、移送材料全面准确。

（三）统一执法办案尺度

紧紧围绕“十三五”规划确定的区域发展战略实施，在贯彻落实服务长江中游城市群建設工作联席会会议部署，健全办案协作、业务交流、信息共享等制度的基础上，主动对接长江沿岸检察机关，统一执法尺度、办案标准和相关程序。首先，要把修复生态作为执法办案重要内容，支持专业化的生态修复基地建设。其次，要把修复生态作为案件当事人认罪认罚从宽的具体评估措施，这不仅有利于更好地保护生态环境， 也有利于这项司法改革试点取得新的突破。通过统一执法办案尺度，共同服务和保障重点项目建设、共同促进平等保护，为推进长江中游城市建设提供有力司法保障。endprint