俄罗斯海岸警卫队执法体系研究

刘肖岩，刘泽毅

(武警学院 a.中国海警研究中心； b.训练部，河北 廊坊 065000)

俄罗斯海岸警卫队执法体系研究

刘肖岩a，刘泽毅b

(武警学院 a.中国海警研究中心； b.训练部，河北 廊坊 065000)

作为一个传统的海洋大国，俄罗斯历来重视对海洋的管理。进入新千年，随着经济复苏，俄罗斯加强了对海洋权益的保护，在统一的国家海洋战略框架内成立了海岸警卫队。经过十年的发展和完善，海岸警卫队基本完成了沿海边境地区队伍的组建，加快了先进舰船的生产和技术设备的研发，成立了培养专门人才的院校。目前，海岸警卫队已成为具有俄罗斯特色海上执法体系的一个重要组成部分，履行着维护俄罗斯国家安全、保护海上权益的职责。

俄罗斯；海岸警卫队；执法体系

苏联解体后，俄罗斯国力衰微，曾经盛极一时的海洋强国对海洋的管理显得心有余而力不足。但随着经济复苏，俄罗斯出台了一系列国家海洋政策相关法律文件，重构海洋战略，加强了对海洋的管理。到本世纪初，俄罗斯形成了一个独特的海洋综合管理模式，牵头单位是2001年成立的联邦政府海洋委员会。它是一个常设领导机关，主要负责协调联邦行政机关、联邦主体行政机关和科研机构从事的所有海洋活动，包括研究、开发世界海洋和南北极地区的一切行动[1]。海洋委员会成员包括：外交部部长、财政部部长、紧急情况部部长、国界装备署署长、海关局局长、内务部副部长、边防局局长等。俄罗斯实行对海洋的综合管理，建立有数支海上执法队伍：渔业署海上执法队、海岸警卫队、海运和河运署海上执法队、自然资源和生态部海上执法队、紧急情况部海上搜救队等。

一、俄罗斯海岸警卫队的历史沿革

俄罗斯具有悠久的重视海洋的传统，早在18世纪20年代彼得大帝就签署命令成立海关船队，保护穿越波罗的海、黑海的商船航线，同时守卫俄罗斯海上边界，这是俄罗斯最早的海警。之后执行海警任务的机构一直存在，只是不同时期有不同的名称。十月革命后，于1923年成立河上和海上护卫舰队，直接隶属于边防军区指挥部。卫国战争时期，边防护卫舰归海军领导，保障苏联领水海军基地和海上通道安全，也短期到境外偷袭敌人，阻止敌人舰艇自由航行，运送重要的战略物资。战争末期，多数边防护卫舰从海军回到边防部队，开始执行守护海上边境的主要任务。隶属于克格勃边防部队的海上力量主要负责保卫苏联海上边界，打击间谍和海上犯罪。苏联解体后，隶属于联邦边防局的海上护卫队主要负责守卫海上边界。1997年8月29日，俄联邦总统发布了关于“保护海洋生物资源及其该领域国家监督措施”的命令，要求俄联邦农业及粮食部向联邦边防局移交保护黑海、里海和亚速海生物资源的职能。在2003年的强力部门改革中，联邦边防局归属联邦安全局。2006年1月，边防局内成立海岸警卫队[2]，联邦安全局边防局所有与海洋有关的活动一律由海岸警卫队承担。

二、俄罗斯海岸警卫队机构设置与任务

(一)海岸警卫队组建的背景

在海岸警卫队成立之前，因资金短缺，俄罗斯边防部门对海洋的管理能力非常薄弱，海洋空间的保卫机制以及边防部门的装备都不足以应对海上威胁。当时缺乏综合性的行动情况评价机制；一半以上的海上监督技术设备超过了服役年限，亟待更换成自动化设备；边防部门的基础设施也同样老化、落后，巡逻舰船和快艇数量锐减，仅2000—2005年边防舰艇和快艇就减少大约三分之一；参与打击生物恐怖主义*俄总统普京将海上经济犯罪称为生物恐怖主义，根据各种评估每年生物恐怖主义给俄罗斯造成的损失仅远东地区就高达20亿美元。活动的单位，除边防部门外还有农业部、内务部、联邦安全局地方机构和海关，对海上生物和矿物资源的管理混乱，职责不清。针对这种情况，俄罗斯政府仔细研究了大量外国类似机构的管理经验后做出决定，成立海岸警卫队。

(二)海岸警卫队的机构设置

从苏联时期开始，保护海上边境的任务一直由边防部门承担。2003年，联邦边防局并入联邦安全局，2006年成立的海岸警卫队设在边防局内，之前的海洋护卫司(Департамент морской охраны)更名为海警司(Департамент береговой охраны)，管理下属的海警部队。俄罗斯海岸警卫队是在沿海地区海洋护卫队的基础上逐渐改组的，并根据需要在个别方向新增了一些编制。2008年与格鲁吉亚发生武装冲突之后，俄罗斯边防局担负起阿布哈兹350 km国界的守卫任务。其中，海上5 km、界河39 km由海岸警卫队黑海-亚速海边境管理局负责，在黑海水域成立了边防护卫快艇大队。目前，海岸警卫队有东北边境管理局、萨哈林边境管理局和黑海-亚速海边境管理局3个局，在海上方向成立了15个边防机构进行执勤活动，下辖海岸部队、海上力量(舰艇、快艇)、边防检查部队、国家海洋监测、国家海洋监察和其他保障部队[2]。2014年克里米亚回归俄罗斯后，立即成立了边防局，在黑海港口巴拉克拉瓦成立了海岸警卫队。俄罗斯非常重视北极地区的边境安全，海岸警卫队在摩尔曼斯克和阿尔汗格尔斯克州成立了边防局。为了增强边防活动的信息保障能力，在边防机关还设立了11个指挥中心，不仅可以登录国防部、运输部、渔业署的水面情况监测系统，还与外国的21个海岸警卫队组建了数据自动交换系统。经过10年的建设和发展，俄罗斯海岸警卫队执法体系基本建成。

值得一提的是，海警司成立后，原本属于地方的国家海洋监察机构也并入海岸警卫队，人员也逐步转变为合同制军人，待遇比之前大大提高。该部门工作人员大都为女性，他们随海警船对可能违章的渔船进行检查。如有特别行动，联邦安全局空军参与海岸和海域的行动。

此外，俄罗斯海岸警卫队建立了培养专业人员的高等院校。2007年，俄罗斯海岸警卫队学院在黑海之滨的阿纳帕市成立，这里原为边防局海上力量的培训中心，之前负责培训边防舰船的义务兵，而高级军官则在海军学院和边防学院培训。学院从2007年开始招收专科学员，学制三年，专业有“海上驾驶”“信息自动处理系统”“管理自动化”“无线电通信、无线电广播、电视”“能源交通装备的使用”“交通电气设备和使用”“执法活动”等，毕业时颁授海军准尉警衔；从2010年开始招收本科生，学制五年，专业有“轮船驾驶”和“边防活动”，毕业后颁授中尉警衔。国家海洋监察部门军事化后，相关专业人才也由海岸警卫队学院培养。自2007年起，联邦安全局边防学院也开始培训海上方向的边防机关领导干部。

(三)海岸警卫队的职责

海岸警卫队的主要职责是保卫海上边防空间和海岸，打击窃取海上资源的活动，打击恐怖主义、毒品和武器非法贩运，另外还履行海上救生和环境监测任务。

1997年8月29日，俄联邦总统发布关于“保护海洋生物资源及其该领域国家监督措施”的命令，规定俄联邦边防局对以下活动实施国家监督：监督水生物资源保护领域执行俄联邦法律的情况；监督捕捞水生物资源许可证以及其他有权使用水生物资源证件的利用情况；监督保护生物资源领域国际条约的执行情况。在俄联邦河流、俄联邦专属经济区以外的溯河鱼类的保护分工为：联邦边防局负责领海、专属经济区及专属经济区以外范围的保护；俄联邦农业及粮食部负责俄罗斯河流及相连的淡水水域区的保护。

国家海洋监察部门的主要任务是：(1)组织实施对俄罗斯法人、责任人、普通公民，外国自然人、法人,船舶和其他航行器是否遵守俄罗斯自然保护法要求的国家监督。(2)实施国家环保监督，保护俄罗斯内海、领海、大陆架、海上经济区的动物以及俄罗斯河流和俄罗斯海洋经济区外的溯河鱼类。(3)实施环保监督，对水上设施,沿岸和水体保护区、保护带，以及溯河鱼类迁移时的动物进行保护。(4)参与制定环保规范，就完善海洋环境，内海、领海、大陆架、远东地区专属经济区自然资源的利用保护规则及标准提出建议。(5)按规定程序对环境污染进行处罚，包括查处因事故或未经批准排放污染物，以及向俄罗斯水域保护区和沿岸、水上设施、水中和大陆架倾倒垃圾情况，将罚款纳入环保基金。(6)商议捕捞鱼类和其他海洋及大陆架生物、地质勘探、钻井、爆炸、深水作业等对海洋环境和海洋及大陆架有负面影响的作业，以及向海洋及大陆架处理垃圾等物质的限制和许可证发放事宜。(7)参加与环保问题相关的俄罗斯国内会议和国际会议。

(四)海岸警卫队的活动情况

自海岸警卫队组建以来，俄罗斯的海上边境巡逻能力大为增强。2008年，首次组织了对楚科奇海沿北方海路的边防护卫舰巡逻，取得了一些具体成效。当年8月24日，海警东北边防局的“涅瓦”号边防护卫舰在东西伯利亚水域截获了挪威的一艘违反北方海路规则的帆艇，船员因违反俄罗斯法律被追究行政责任，并于9月6日被驱逐出俄罗斯水域。

从2007年下半年开始，远东、里海、黑海和亚速海的生物资源保护情况大为好转，向外国港口走私水生物资源和其他海产品的数量有所下降。截至2010年因违反捕捞规则，海岸警卫队扣押俄罗斯和外国渔船约950艘，起诉2 000多起刑事案件，1.2万人被追究行政责任，没收63艘盗猎船。仅2015年上半年，海警在沿海地区对俄罗斯和外国船舶进行了1 700多次检查，发现600多起违反俄罗斯自然保护法案件，没收19 km的盗猎渔网、360多个捕捞螃蟹和大虾的网箱，预防可能的经济损失达500万卢布[3]。

海岸警卫队的任务还包括培训和保障俄罗斯大型活动安全，如2012年的亚太经合组织论坛和2014年的索契冬奥会等。为做好索契冬奥会安保工作，海岸警卫队优先在黑海水域配备了先进舰船，用四年时间打造了牢固的海上防线。

海岸警卫队与国内强力部门多次进行联合演习，内容包括反恐和应对技术灾难。在日常合作中，就违法捕捞和走私海上生物资源、武器走私、毒品走私和非法移民交流情报。

在国际合作方面，俄罗斯海岸警卫队与37个国家开展了双边合作，积极参与边防部门同北大西洋、太平洋、黑海和波罗的海地区的多边海警合作[4]。2009年，在海上方向进行了128次国际会晤，其中14次国际海上演习，组织3次海岸警卫队舰船出访外国港口，接待7次外国舰艇回访。

三、俄罗斯海岸警卫队装备建设

海岸警卫队成立之前，俄罗斯的边防舰船半数超出服役期，还有一部分经常处于维修状态，执法船舶严重不足，本应由15～20艘舰船执行的任务，只能派出3～4艘，无法有效保卫海上国界和生物资源。海岸警卫队成立之后，情况有所好转，政府加大了对海警用船的设计和生产，将造船和发展空军列为海岸警卫队的优先方向。为完成索契冬奥会的安保任务，首先为黑海的海岸警卫队升级了船舶和快艇。为完成北极地区任务，计划到2020年为北极地区建造4艘舰艇。2006—2008年，边防机关接收“黑貂”号、“蟹獴”号和气垫船“火星-700”号等3类新设计快艇。2004—2008年，边防机关接收了46艘新的护卫舰，2009年接收32艘。

目前，俄罗斯海岸警卫队装备的作战舰船有：海上边防护卫舰，各种型号快艇，以及用于海上、河上和湖上执勤的巡逻船。主要有以下几类：(1)22100型可在冰间航行的边防一级护卫舰(“北极星”号)；(2)205П型、1135.1型、22460型“红宝石”号、10410型、22100型、726型、727型、745型“贝加尔”号、1208型“牛虻”号(1208型“牛虻”号二级边防护卫舰，即为阿穆尔区舰队的小型炮舰“暴风雪”号)、1248型和12481型边防护卫舰；(3)97П型边防破冰护卫舰；(4)1124型和1241.2型反潜舰；(5)12200型、1496型、PM376型、П1415型、1400型、371У型和601型边防快艇；(6)边防巡逻船和快艇的型号有22160型、22120型“暴风雪”号、12150型“蟹獴”号、502型和13031型；(7)供给舰和快艇的型号有1595型、16900A型、16931型和1481型[5]。

2015年5月，边防局列装了新一代22460型“蓝宝石”边防护卫舰。这是专门为海岸警卫队设计建造的，使用了最新的信息技术、通信、自动化科技成果。破冰级的加强版船体可穿过20 cm厚的冰层，排水量700多吨，装备有30 mm的火炮，设有桑拿室、游泳池、健身房等舒适的执勤和休息区。此外，它还使用了隐身技术，距离潜在违法者远时，对方雷达发现不了[6]。截至2017年1月，俄罗斯海岸警卫队配备大型舰船(不包括小型护卫快艇、小快艇、摩托艇之类)共计303艘，具体数据如表1所示[7]：

表1 俄罗斯海岸警卫队配备大型舰船情况(截至2017年1月)

海岸警卫队不断改造、新建边防基础设施。俄罗斯非常关注北极地区的边境安全，《俄联邦国境目标纲要计划(2012—2020年)》指出，要在北极地区建造11个边防基础设施。目前，在法兰士约瑟夫地群岛建设的现代化边防综合设施“纳古尔斯卡娅”已经完成，以后还要在弗兰格尔岛以及整个北冰洋沿岸建设类似设施。此外，北极地区的水上情况技术监督系统正在逐步建设，波罗的海、里海、黑海和亚速海水域的海上发光综合设施和违法活动预警系统正在安装。

海岸警卫队一直注重发展情报分析系统(卫星、舰船、空军和岸基)，目的是保障专属经济区、大陆架以及遥远领海(巴伦支海、日本海、太平洋和北冰洋)大面积海域的安全。边防局指挥中心安装了先进的仪器，可监视并分析海上所有船只的位置和移动，通过与其他海上监管部门的信息共享，清楚每艘船的活动情况。在岸上分析了从各渠道获得的情报信息后，如有可疑情况便派出国家监察人员上船检查，必要时边防军追踪并拘捕违法分子和非法捕捞者。

四、俄罗斯海岸警卫队的执法依据

俄罗斯海岸警卫队是联邦安全局内的执法机构，联邦安全局所承担的与海洋有关的活动都由海岸警卫队负责，它有自己的行动机构、调查机构，并有权实施侦查活动。近年来，俄罗斯颁布并修改了多项法律、规章、政府决议，扩大了强力机构保卫国家海上和海岸的权力，为海岸警卫队执法提供了依据。这些法律和规定有：1993年4月1日通过的《俄联邦国界法》，该法适用于所有海洋或水上空间；1995年11月30日通过的《俄联邦大陆架法》；1998年7月31日俄罗斯颁布的《俄联邦内海、领海和毗邻区法》，根据该法联邦边防局被授命与国防部、自然资源部及主管该领域的其他权力机关保护内海、领海及其自然资源；1998年12月17日通过的《俄联邦专属经济区法》；2000年5月4日通过的《联邦边防局法》，该法确定联邦边防局为国家军事组织，是保护国家边境、领海、内海、专属经济区、大陆架及其自然资源安全的主要力量；2004年12月20日通过的《俄联邦渔业和生物资源保护法》，该法规定联邦安全局承担的任务具体由海警负责；2005年9月26日俄罗斯联邦安全局发布的“关于批准在保护海洋生物资源领域实施国家监督的条例”命令；2009年1月11日联邦安全局发布的“关于批准俄联邦安全局执行保护海洋生物资源和实施这一领域国家监督的行政规定”命令；2010年3月10日俄政府总理普京签署的《保卫俄联邦国界、专属经济区和大陆架时使用武装和作战装备的规则》，其规定了有权使用武器装备的人员和在哪些情况下如何使用武器装备。

五、俄罗斯海岸警卫队有效执法的制约因素

尽管俄罗斯海岸警卫队成立后，从机构设置，舰船、技术装备，到专业人员的培训和配备都明显增强，但对于长达3.8万公里的海上边界来说，还难以满足要求。当前，俄罗斯海岸警卫队有效执法的制约因素主要有以下两个：

(一)专业人才缺乏

保卫海上边界不仅具有军事性，还具有执法性，如果遇到违法情况，海警人员要熟悉相关国内法律和国际法，能够在复杂情况下快速做出决定。这就要求海上执勤军官必须具备很强的业务能力。由于长期以来，苏联和俄罗斯都没有专门培养海警执法军官的高等院校，专业人才比较缺乏。

尽管海岸警卫队学院成立并开始有学员毕业，但专业人员仍远远不够。近年来，海岸警卫队通过自己培养或引进人才来补充干部队伍。由于俄罗斯军事改革取消了义务兵役制，到2008年海岸警卫队已没有义务兵。为了留住懂技术的专业人才，海岸警卫队尽量让义务兵转为合同制职业化士兵。联邦安全局还从国防部裁掉的军人中招收军校毕业生，其中200多名中尉来到了边防部队，经过职业培训后，安排了合适的工作岗位。此外，海岸警卫队从开设海事专业的地方院校招收专门人才，也从受过航海专业教育的地方人员或以前在边防海上服役人员或海军中挑选干部。尽管如此，海岸警卫队还需要大量人文学科、财务、后勤、技术方面的专业人员。

(二)经费不足，装备更新缓慢

舰船的使用寿命一般为30～35年，俄罗斯海岸警卫队的一些船只已报废，还有一些老船经常需要维修，技术性能也大大降低，其性能远不如盗猎船先进。这些老旧舰船的监视雷达探测距离只能达到5～6海里，而某些盗猎船安装的监视雷达通常可以探测到50海里外的目标。盗猎船一般安装有非常先进的通信工具和导航设备，俄罗斯海警舰艇的速度大多在11～12节，30年船龄的只有8～9节，而盗猎船为16～17节，海警船很难追上违法船只。

俄罗斯海岸警卫队有一大批护卫舰原本是为海军建造的，配备有大炮、防空武器、鱼雷装置。这些装置对于海上执法活动来说是多余的，而且非常耗油。比如，“鹰”号护卫舰一次加300～400 t燃油，只够使用15天，不但花费高，而且速度慢。

俄罗斯海岸警卫队亟须配备装备有最新信息系统、高度自动化、速度快、舰员需求少的多功能舰船。但造船周期较长，就算制定了造船计划，也要几年后才能交付第一批船。再加上在受西方制裁、石油价格暴跌等因素影响下，俄罗斯经费不足，严重影响了舰船更新速度。因此，俄罗斯海岸警卫队成立十年来，舰船更新的比例并不高。

[1] 万青松，陈雪.试析俄罗斯海洋管理体制[J].欧亚经济，2014(4)：51-61.

[2] МОХОВ В. Береговаяохрана： двагодавпути[N]. Краснаязвезда，2009-09-23(3).

[3] ГРОЗНЫЙ О. Пограничник рыбака видит издалека[N]. Краснаязвезда，2015-09-27(2).

[4] СЫЧЕВА Н. Сила： не единственное оружие в вопросах безопасности[DB/OL].(2011-01-31)[2017-02-20].http：//fishnews.ru/interviews/182.

[5] Пограничная служба Федеральной службы безопасности Российской Федерации[DB/OL].(2016-10-26)

[2017-02-20].https：//ru.wikipedia.org.

[6] ГРОЗНЫЙ О. Пограничник рыбака видит издалека[N]. Краснаязвезда， 2015-09-27(2).

[7] Береговая охрана Пограничной службы ФСБ России—2017[DB/OL].(2017-01-23)[2017-02-20].http：//russianships.info/bohr/.

StudyonRussiaCoastGuardLawEnforcementModel

LIU Xiaoyana, LIU Zeyib

(a.ChinaMarinePoliceResearchCenter;b.StaffOffice,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

As a traditional maritime power, Russia has been attaching importance to ocean management. With the recovery of its economy in the new millennium, Russia attaches greater importance to the protection of its maritime rights and interests and Russia Coast Guard has been established within the framework of a unified national marine strategy. After ten years of development and improvement, Russia Coast Guard has been set up and deployed along the coastal areas and the Russia Coast Guard Academy has been founded to train professional personnel. Efforts have also been made to accelerate the production of advanced vessels and development of technological equipment. Now, Russia Coast Guard has become an important part of Russia’s law enforcement system at sea, fulfilling the responsibility of maintaining national security, protecting the maritime rights and interests of Russia.

Russia; Coast Guard; enforcement system

2017-03-02

刘肖岩(1965— )，女，河北怀来人，教授； 刘泽毅(1975— )，男，安徽霍邱人，讲师。

E115

A

1008-2077(2017)09-0022-05

(责任编辑刘彦超)