我国城市管理综合执法的问题与优化

黄婷婷+张丽+周晓静

摘 要：随着我国城市化进程的加快，我国的经济得到了飞速的发展。与此同时，各种问题也暴露出来了，例如城市人口的不断增加、交通堵塞、矛盾冲突增多等，以往的管理模式已经不能适用当今的发展。由此，城市管理综合执法应运而生。城市管理综合执法的产生确实提高了以往的工作效率与效果，但近年来存在的问题也越来越多。针对城市管理综合执法的问题涉及面众多，先从我国城市管理综合执法的现状下手，再对其存在的问题进行剖析，最后针对这些问题提出了一些参考性的建议。

关键词：城市化；城市管理；综合执法

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.061

1 引言

我国城市化的发展一方面促使了我国经济的大发展，另一方面，各种社会问题与矛盾也由此产生。因此，城市管理尤为重要。而过去的城市管理模式过于分散，出现权力交叉、互相推诿扯皮等问题，严重影响了行政执法的效率与效果。为了解决这一问题，1997年，我国各地开始陆续开展了城市管理综合执法的改革试点工作，城市管理综合执法体制逐步建立起来。自我国城市管理综合执法体制建立以来，各省市不断出台相关制度，完善治理体制、工作机制，规范办理流程，接受社会监督，加大案件处置力度等等，积极应对综合执法中面临的各种问题。总的来说，城市管理综合行政执法这一创新的执法模式改善了传统执法模式帶来的各种不足，对改善城市面貌，保证群众的合法权益，维持公共秩序，促进社会的和谐发展都起到了不可忽视的作用。

但是，在我国城市管理综合执法不断推进的过程中也出现了诸如法律依据不足、执法人员权责不清、执法体制不顺、监督机制不完善等问题，严重影响了我国城市管理综合执法的效率。要想进一步地提高行政执法效率，促进社会的和谐发展，就必须尽快解决当前存在的这些问题。本文在对我国城市管理综合执法的现状及问题进行分析的基础上提出了几点改进意见，希望为提高我国城市管理综合执法作出一点贡献。

2 我国城市管理综合执法现状

当前，为了加强我国城市管理综合执法效率，解决城市管理中面临的多种问题，我国不断丰富了综合执法相关的法律法规，扩充了城市管理综合执法的具体范围、完善了举报投诉管理、转变了管理理念等，具体如下。

2.1 丰富了综合执法的法律依据

自我国城市管理综合执法实践以来，城管执法的法律依据得到了不断丰富。目前，我国城管执法的相关法律法规，按照不同层次分别有：由人民代表大会及其常委会制定的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等，由国务院制定的《城市道路管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等，还有由国务院各部委制定的部门规章、各地方人大及其常委会制定的地方性法规和各地方政府制定的地方政府规章。

2.2 扩充了城市管理综合执法的具体范围

按照中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的要求，城市管理综合执法的具体范围是住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等方面的部分行政处罚权。在原先的基础上，增加了环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管等方面的部分行政处罚权，城市管理综合执法具体范围得到了扩充。

2.3 完善了举报投诉管理

当前，我国有不少省市，如海南、河北、陕西等，完善了举报投诉管理，拓宽了举报投诉渠道，健全违法违规行为投诉举报的受理机制，强化了部转查、转办案件的督办，加大了案件查处力度，提高了举报投诉办理的质量和效率。各省市通过设立信访接待室、开通厅长信箱、公布举报信箱网站及电话、开设“违法违规行为网上举报系统”和“网络问政平台”、接收举报投诉案件、利用遥感图斑比对现场核查获取案源线索等，畅通投诉举报渠道，方便群众投诉举报，及时登记受理，使群众合理诉求得到解决，维护群众合法权益。据统计，2015年全国共受理的住房城乡建设领域违法违规行为举报数比2014年增长了30.6%。

2.4 转变了管理理念

城市管理综合执法机构在执法时转变了管理理念，更加重视长效化，经常化，而不再是以往的突击式检查，这有效地解决了不少地方的部分疑难杂症。浙江省嘉兴市就是一个范例，自城市管理综合执法以来，有效解决了城市管理领域长期以来难以管理的问题，实现了从重突击到重长效、从单一到综合、从单个事项管理到区域网格管理，不同程度地解决了城市中各种脏、乱、差等问题。

虽然我国城市管理综合执法的实施已经取得不少成效，但作为一种执法模式的创新，在实践中也存在不少问题。

3 我国城市管理综合执法存在的问题

3.1 法律体系不完善，执法人员权责不清

3.1.1 执法依据不足

目前我国城市管理综合执法的依据主要是1996年颁布的《行政处罚法》，该法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”但仍没有一部完整统一的城市管理综合执法的法律法规，这就造成了综合执法的法律依据不足。在具体的执行过程中只能依据原先分散的职能部门所依据的相关法律法规，这容易在选择执法依据时造成混乱，影响其公正性。而且，当原先依据的法律法规发生变化时，它也随之改变，造成其不稳定性。由于执法人员的执法依据不足，这也使得其主体地位不明确，法律效力不足。

3.1.2 执法人员权责不清

一是执法人员执法范围不够清晰明确。虽然相关法律已经规定了城市管理执法人员的职能领域，但不够清晰，具体执行范围和执行标准没有明确，这导致执法人员在执法时滥用自由裁量权，影响社会公正性。另外，由于涉及的管理领域过大，执法人员常常是心有余而力不足。二是职责划转衔接性不够。由于城市管理综合执法的职能是从各领域各部门中划转过来的，在实际中常常出现衔接不充分，有些领域虽然已经划分为综合执法部门的管辖范围，但其原先的职能部门仍充当着管理角色，从而造成多头执法、交叉执法、执法空白，使执法陷入混乱之中，影响执法效率。endprint

3.2 执法体制不顺，机制不完善

3.2.1 执法体制不顺

目前我国各地的城市管理综合执法部门均由该地政府领导，不同城市在管理模式、机构设置上存在较大区别。主要有市和区的双重领导、区和街的双重领导和垂直领导三种管理模式，缺乏全国统一的管理模式，这使得各地的城市管理综合执法发展不一。同时，由于执法部门缺乏独立性，在这种双重领导下，执法部门常常承担着多种不该承担的职责，城市中的一些“疑难杂症”往往落在了执法部门的头上。

3.2.2 行政执法监督机制不完善

一是综合执法内部缺乏完善的监督机制。虽然我国制定了一系列的法律法规对行政执法活动进行监督约束，但是具体落实到城市管理综合执法部门的监督机制还比较缺乏，综合执法缺乏完善的内部监督机制。二是群众对综合执法的监督不力。在执法人员执法时，人民群众有权对其行为进行监督，虽然国家赋予了公众这项权利，而且当前随着信息化的发展，人民群众监督手段越来越多，但是却缺乏相应的解决机制，使得各类违法违规的执法行为日益猖獗。

3.2.3 协作机制不完善

由于城市管理综合执法的职能是从各领域部门中分离出来的，在处理具体的事件时需要各部门的配合才能完成。但在实际中，部门间的协作机制却不够完善。各部门出于自身利益的考虑，往往是对自己有利的抢着去干，而无利的都不干或者是敷衍了事，而執法部门又无力强制各部门配合其工作，这无疑是对行政执法的一大阻碍，极大地降低了行政执法的效率。

3.3 执法人员思想落后，为民意识不强

一直以来，城市管理综合执法人员都习惯地把自己定义为管理者，将人民群众定义为被管理者，站在公众的对立面，而不是站在公众的立场解决问题。另外，对于人民群众的权益问题不够关注，实际工作中没有真正做到利民，与城市管理的初衷背道而驰。

3.4 执法人员素质较低，队伍建设有待加强

由于当前我国对城市管理综合执法人员的上岗管理不严，执法人员很多都没有编制，再加上后期对他们缺乏培训教育，致使执法人员整体素质偏低，直接影响了行政执法的效率。

3.5 执法手段单一，管理方式缺乏创新

3.5.1 执法手段单一

当前我国城市管理综合执法人员主要采取的是没收、罚款的执法手段，对相对人进行罚款、没收生产工具等，手段过于简单粗暴，缺乏教育引导。

3.5.2 管理方式缺乏创新

目前我国城市管理理念比较落后，管理方式严重缺乏创新，惯用旧思维、旧方式看待及处理问题，效率低下。具体表现在以下几点：

第一，管理相对滞后，缺乏预先性。即对某件事件的发生不能做到提前告知、事先预警，而是当它发生后才对它进行处理，管理方式滞后。

第二，不能有效地运用数字化的管理方式处理问题。目前，数字化的城市管理方式在我国还未得到全面实施，虽然已经有不少城市已经运用了数字化的城市管理方式，但大多还处于初级阶段，存在不少问题，有待进一步探索。

第三，公众参与、市场化运作程度不高。落后的管理思想忽视了公众参与和市场化运作的重要性，未能充分发挥公众和市场化的力量。

3.6 社会舆论频发，执法环境不利

执法人员与执法相对人所处的社会阶层不同，执法人员所处的社会阶层要高于执法相对人，这就使得执法相对人更容易受到公众的怜悯，而执法者与被执法者的利益往往是相对的，所以当冲突发生时，人们出于对“弱势群体”的同情，常常会对执法者的执法行为产生误会，执法者陷于一种不利的舆论环境之中。

3.7 投诉举报受理存在缺陷，工作效率不高

第一，随着投诉举报途径的增多，近年来出现了大量重复、多头举报，举报人将同一内容的举报信，分别投寄给政府、纪委、信访、建设等多个部门，形成部门之间、上下级之间互相转来转去，导致举报受理机构大量重复劳动，造成了人力、物力和财力的大量浪费。

第二，部、省、市之间的举报受理系统未实现互通互联，举报件的受理、督办、反馈仍局限于书面材料采用传统的快递方式进行传递，在一定程度上影响了投诉举报事项的办理效率和重要投诉举报事项的应急响应速度。

第三，匿名举报、冒名举报增多，受理机关是否受理难以有效把握，查处理结果无法以书面或口头等方式回复举报人，影响案件处理的完整性。

第四，举报案件中有不少案件属于无效举报。举报中心受理后，交办各区核查。各区现场核实为不属于违法建筑或应该由其他部门单位查处等情形，属于无效举报，增加了执法成本。

4 我国城市管理综合执法存在问题的相关对策

4.1 加强城市管理综合执法的法律法规建设

加强城市管理综合执法的法律法规建设，首先要完善城市管理综合执法法律法规。经过多年的探索，我国目前已经具备成熟的条件制定一部全国统一的城市管理综合执法法律法规。该法律法规不仅要明确行政执法的具体范围、方式方法、程序、机构设置及职责权限等，还要明确行政执法部门的主体地位，使执法部门的行政主体资格得到保证。其次，要对原先不规范的法律法规进行修改、清理。由于城市管理综合执法的法律依据主要是原先分散的职能部门所依据的相关法律法规，有些内容与现行法律相违背，因此应将这部分法律法规进行修改或清理。

4.2 完善行政执法监督机制

一是建立内部监督考核机制。建立内部监督考核机制首先得明确监督考核的作用。对城市管理执法人员进行监督考核可以规范执法者的执法行为，减少其徇私枉法、贪污受贿等违法违规情况的发生。通过对执法人员进行考核评价还可以提高其执法效率。其次，应当设计合理的考核指标。该考核指标应具有清晰性、可比性、全面性、逻辑性等。最后，应将考核评价结果与执法者的奖惩联系起来以发挥其激励约束作用。二是加强人民群众的监督力度。一方面，应当继续拓宽社会公众的监督渠道，充分发挥人民群众对执法人员的监督约束作用。另一方面，对于群众反映的问题，城管部门应当对其进行反思，并尽快建立起相应的解决机制，使监督真正发挥其有效性。endprint

4.3 加强部门间的相互协作

一方面，城市管理综合执法部门的工作需要得到相关部门的协助支持。另一方面，城管在城市管理综合执法中发现的问题也要及时与相关部门交流沟通。城管部门应当与相关部门建立起良好的合作机制，并在信息、资源上实现共享，当案件发生时，执法部门应当及时告知相关部门，相关部门应当积极配合城管部门的工作，实现联动效应。

4.4 树立“人本”思想

城管部门应当本着为人民服务的思想，关心群众，服务群众，站在人民群众的立场上，以切实解决群众的实际问题、提高人民生活质量为目标进行城市管理。城管部门应当尊重弱势群体的合法权益，当违法违规事件发生时应当采取人性化的执法方式，重教育、重引导，而不是一味地处罚相对人。

4.5 加强城管队伍建设

一是加强城市管理综合执法人员的上岗管理。首先，在应聘城管人员时不仅要考查其业务水平，也要对其道德素质进行严格考查，避免一些道德败坏的人员进入该岗位。其次，要对整个招聘流程进行监督管理，以防发生以权谋私、贪污贿赂等行为。最后，要解决城管人员的编制问题，明确其在城市管理中的身份地位。二是加强对城管人员的教育培训。首先，应当对城管人员进行思想道德教育，加强他们的法律意识和为民服务的责任意识，以更好地为人民群众服务。其次，应当对其业务水平进行综合培训。要想更好地进行城市管理，城管人员的业务水平极其关键，这将直接影响到执法效率及效果。最后，要针对培训内容对城管人员进行考评并施以奖惩，已达到培训目的。

4.6 创新城市管理方法

一是加强城市管理工作的预先性，做到规划先行，并建立市场运行机制。首先需要针对具体的管理工作按照管理要求编制规划方案。其次，需要制定相应的管理办法对其进行保障。最后，建立市场运行机制，采用招投标的方式选定企业，将部分管理工作交由该企业进行。二是加强数字化的创新管理模式。我国各城市应积极研发数字化城市管理系统以实现信息的实时传递，案件的高效处理。另外，国外很多城市在数字化管理方面已经做得比较成熟，我国应借鉴其管理经验以加强自身的数字化管理。三是加强公众参与。例如通过建立社区自治制度使市民自愿地加入到城市管理中来，采用听证会的方式激发公众参与的热情等等。

4.7 加强对人民群众的法制教育工作

一是印制宣传册，增强群众的法律观念，使群众知晓任何单位或个人都要遵纪守法、依法依规行事。二是增强群众依法维权的意识，拓展完善群众举报渠道；三是增强群众对违法违规行为的辨别能力，提高群众举报信息的完整性、准确性。

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