英国推进PPP的经验与启示
2017-11-07石光
石光
摘要:本文在简介发达国家PPP发展背景的基础上,着重介绍了英国PPP所采取私人融资计划(PFI)模式的内涵、效果及教训,以期为我国发展PPP提供启示和思路。
关键词:PPP 私人部门 PFI 融资
英国是目前全球政府与社会资本合作(下文简称PPP)应用最成熟的国家之一。从项目数量和金额来看,英国都领先于多数国家。过去20多年,英国已实施了700多个基础设施和公共服务项目,总额超过700亿英镑。截至2017年1月,英国PPP项目数量约占欧洲的三分之二,金额约占一半。
英国PPP项目不限于交通、建筑、环保等传统建设项目,也包括医疗、教育等需要精细化管理的公共服务项目。目前英国大部分PPP项目都已经完成融资和建设,并进入实施运营阶段。英国在推进PPP过程中既有经验也有教训,值得我国借鉴。
PPP的历史背景
PPP在发达国家的应用已有悠久历史。早在19世纪,一些私人企业就在获得政府许可或特许权之后进入公共产品领域,如煤气街灯照明、电力供应、电话电报等,甚至还通过私人投资建设了道路和运河。二战以后,西方国家受凯恩斯主义和社会主义国家计划经济体制的影响,对包括公用事业在内的一些重要行业实行了不同程度的国有化,如英国在1945年至1951年、1974年至1979年之间经历了两次国有化浪潮,法国自20世纪30年代中期至80年代初,先后经历了多次国有化运动。但是,公用事业的国有化带来了许多问题,包括公共财政压力大、缺乏竞争、效率低下、成本高、服务差等。在这种情况下,改革公用事业供给方式势在必行。
20世纪80年代,西方国家掀起了一轮国有企业私有化浪潮,通过将国有企业部分出售、全部出售和关闭等方式,国有经济比重逐步下降,这涉及几乎所有的垄断部门。这次变革不仅仅限于政府退出以前由私人部门主导的领域,在一些传统上由政府提供服务的公共领域,也引入了私人力量,私人部门参与公共服务逐步成为趋势。私人部门参与公用事业的方式多种多样,并随时间推移不断变化,包括私有化、强制竞争性招标、公共服务外包、私人融资计划等。各种鼓励私人参与公用事业的改革措施不断推出,重塑了公共物品供给的理念。
在西方国家,PPP正是在这样的背景下发展起来的。20世纪90年代以来,PPP经历了两次快速发展时期,一是90年代中后期,二是2005年之后。根据世界银行的数据,全球PPP项目主要集中在能源、交通、港口和铁路等基础设施领域。
英国PPP采取PFI模式
PPP并无统一定义,有多种运作模式。英国的PPP明确采用PFI模式(私人融资计划),根据英国财政部定义,PFI是一种政府采购方式,私人部门通过长期特许权经营协议的方式对基础设施进行融资、建设和运营,并长期负责基础设施的管理。
PFI主要有三个内涵。
一是利用私人资本为公共事业融资。以此为标准,TOT( Transfer-operate-transfer,即移交—经营—移交)严格来说不是PFI。因TOT是将现有市政设施转让给私人部门,在一定时期内由私人部门运营,最后政府再收回所有权,它重在提升现有设施的运营效率,而非融资。
二是PFI是政府和私人部门的长期合作,合同周期通常至少在25年以上。因此,BT(Build-transfer,即建设—移交)也不是PFI,因为在BT模式下,私人部门建设完成后立即将设施移交给政府,周期较短。
三是风险分担,PFI模式将政府承担的风险部分转移给了私人部门,各种PPP模式普遍具有这一特征。对于政府付费的公益性项目,政府支付与私营部门的运营绩效相挂钩,这种基于结果的考核方式能够充分激励私营部门分担风险、提高效率。
融资是PFI的关键特征,英国完善的金融市场为PFI发展提供了重要保障。英国的金融市场竞争充分,银行和资本市场都可以向PFI项目提供长期融资,期限最高可达40年,最低利率仅比国债利率高0.75%。
英国政府对PFI的判断标准是要实现物有所值,而非仅仅追求最低采购价格。物有所值主要体现在四个方面。一是为公共产品从设计、建设到运营整个生命周期提供持续激励。二是鼓励私营部门在公共服务供给中进行创新,以提高效率。三是将服务风险从政府向私人部门转移。四是通过市场竞争压力改善政府部门官僚制、低效率的工作作风,从而推进政府改革。
总体上,PFI模式在英国取得了良好效果。截至2017年1月,英国财政部对已经完成的主要PPP项目的调查显示,88%的项目能够按时或提前完成,并且没有出现因为工程建设超出预算而要求公共部门承担额外费用的情况。而此前调查显示,70%的非PPP项目都会延期完成,并且73%的项目都会超出预算。75%的公共部门合作者认为他们的PPP项目在运营中的表现能够达到预期或比预期还要好。
但是,2008年全球金融危机对英国PFI带来了很大的负面冲击,贷款机构大幅减少,贷款审查更加严格,融资条件明显苛刻,许多项目融资无法进行。英国长期信贷市场开始恶化,商业银行纷纷退出PFI市场,为投资人提供担保的信用保险公司也大幅亏损。PFI贷款利率显著提高,超出了项目的承受能力,贷款期限大幅缩短。由于PFI项目融资困难,积压的项目越来越多,问题越来越大。
英國PFI模式的不成功案例及教训
英国PFI模式总体上效果显著,但也存在一些不成功案例,如伦敦地铁项目,其教训值得我国借鉴。
伦敦地铁是世界上建造最早的地铁系统之一,由国有的伦敦地铁公司(LUL)拥有并运营,但长期投资不足。2003年LUL将地铁系统建设维护以30年特许权经营权的方式转给了3家私有基础设施公司,3家公司分别负责地铁不同线路的维护和修复,运营和票务依然由LUL控制。英国政府希望3家公司能够投资70亿英镑改善基础设施,作为回报,政府每年向其支付11亿英镑的服务费。但是,伦敦地铁PFI并不成功,2008-2011年,3家公司相继宣告破产,标志着该项目以失败告终,并导致英国政府损失41亿英镑。伦敦地铁运营再次交还给了政府,由政府为失败兜底。endprint
伦敦地铁项目的失败主要有以下教训。一是政府监管不力。伦敦地铁项目巨大,能够参加竞标的公司极为有限,谈判相对复杂和不透明。由于伦敦地铁对城市运转至关重要,政府为3家公司进行了债务担保,以确保项目稳定,政府不是项目的直接参与方,却给项目做担保,这就产生了道德风险问题。二是私有企业管理不健全,缺乏创新动力。项目的主要目的是对地铁基础设施和车站进行修复和维护,与地铁实际收益(车票收费)相剥离,难以激起参与方的创新动力。几家私有企业以联合体方式参与PFI,治理结构不健全,利益纠纷多,管理层频繁更换,无法对整个项目进行有效管理。三是公私双方矛盾严重。伦敦地铁基础设施过于陈旧,在合同簽署前许多实际的操作困难无法获知,有极大的不确定性。私营企业和政府在费用结算上很难达成一致,长期合作伙伴关系逐渐破裂。该项目的负债率较高,资产负债率高达88%,而私有企业股本金刚过10%,资本约束很弱。
几点启示
第一,PPP并非发达国家市政建设的主导模式,它需要严格的适用条件,所以应用范围很窄。不应将PPP过度泛化,不应把PPP当做政府市政项目融资建设运营主要甚至唯一的渠道,不应认为各种市政公用建设都应采取PPP模式。PPP主要适用于投资数额巨大、具备收费基础、运营周期长、技术和管理复杂的项目。事实上,即使在PPP做得最好的加拿大、英国等国家,这种模式也主要作为补充手段,始终不是基础设施融资的主要手段。发达国家只有少部分基础设施项目是通过PPP模式完成的。2011年,英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅约15%,德国、意大利、西班牙等欧洲国家大约在3%至5%之间,奥地利、匈牙利、瑞典等国几乎没有。
第二,PPP需要良好的制度设计和法制保障。PPP的成功推行有赖于完善的制度设计、公平的法制环境、社会资本的积极参与以及媒体公众的有效监督。PPP是典型的“不完全契约”问题,很多项目的生命周期长达数十年,期间存在很多不可预见和难以控制的风险,程序复杂、利益主体多、影响面广,很难在合同签署初期将各种因素考虑周全。即便在制度和法律更为完善的发达国家,仍然有很多PPP项目最终以纠纷甚至失败告终。我国PPP很多项目尚在处于发展初期阶段,诸多问题和风险尚未充分暴露,既需要适当鼓励和推动项目PPP发展,更需完善PPP的制度设计和风险防范。
第三,PPP需要完善的金融体系做支撑。PPP的本质是公用事业的一种新型建设运营体制和合作机制,而非融资方式。PPP项目在实施过程中同样需要通过股权、债权或银行贷款等方式进行融资。换言之,PPP离不开传统的融资方式,这需要多层次的资本市场和完善的金融体系作为支撑。作为项目融资的一种类型,PPP具有杠杆率高、融资规模大、债务周期长等特征。发达国家普遍建立了多元化的融资体系,不但涵盖了商业银行、政策性银行和财政专项基金,更具有发达的市政债券市场,而且对社会保障和保险等长期资金进行直接投资创造了便利的条件,这对于PPP融资至关重要。
责任编辑:鹿宁宁 刘颖endprint