城镇化过程中农地非农化的问题及制度创新研究

董艳丽

摘 要：我国已经成为世界上第二大经济体，随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化史无前例的快速推进，农地非农化是我国经济发展的必然趋势。城镇化过程中必然会出现农地非农化，而当前我国政府行政性的征地是农地非农化主要途径，但多年来的实践证明它已造成诸多的社会问题，所以在促进经济发展的城镇化过程中农地非农化的制度创新迫在眉睫。

关键词：农地非农化；城镇化；制度创新

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.009

农地非农化与城镇化建设用地的资源配置是我国城镇化进程中急需解决的重大问题。我国当前现存的农地非农化的制度导致耕地资源减少、生态环境退化等问题，造成农地资源配置的低效率，阻碍我国经济的高效发展。

出于对国家的粮食安全和社会稳定的考虑，中央政府强调保护耕地的18亿亩红线不能突破，国家也通过建立农地用途管制、耕地总量平衡政策、耕地占补平衡政策、耕地保护目标责任政策、农用地转用审批政策和基本农田保护政策等进行监管，但各地方政府为发展经济，想办法把基本农田变非基本农田，非基本农田变城乡建设用地，农地非农化的一些相關制度损害了农民的利益，破坏了社会发展环境，所以进行必要的农地非农化的制度创新显得非常重要。

1 农地非农化的内涵分析

我国的农地非农化一般指农用土地转变成为城乡建设用地的过程，主要用于居住、交通、工业、商业服务业等。当前在中国城镇化过程中，农地非农化的主要方式还是中央或地方政府征用农地之后再用出让或划拨的方式转化为建设用地，这样土地使用权和所有权都发生了转移；如果城镇化过程中，农地非农化采取只转移土地使用权而所有权仍然归集体的方式，由于引入了市场机制，在一定程度上会保护农民的利益。总之农地非农化不仅转变了土地利用的方式，还可能转变了土地的所有权，农地非农化是我国在工业化、城镇化、农业现代化过程中合理有效利用和配置土地资源的重要体现。

2017年2月国土资源部、国家发改委印发的《全国土地整治规划（2016-2020年）》中指出十三五期间耕地面积将减少7000多万亩，这可能是由于建设占用耕地、生态退耕或能业结构调整等因素造成的。截止到2020年我国城镇化率将有可能超过45%，每年将会有1600万以上人口落户城镇，预计十三五期间全国新增建设用地需求达到3200多万亩。在城镇化过程中必须进行农地非农化制度的创新，与经济发展新常态相适应。

为推动我国经济发展，我们应该根据2017年2月中共中央、国务院印发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提到的保住土地公有制不动摇、不能突破耕地红线，保护农民利益不受损三条基本底线，遵守国家最严耕地保护制度和最严节约用地制度，在改进和完善耕地保护工作的前提下，快速推进的城镇化对农地非农化的刚性需求。

2 城镇化过程中我国农地非农化的问题

在我国城镇化进程中过度的农地非农化不仅会影响我国的粮食安全，还会破坏生态环境。尤其是在我国一些相对比较发达的城市或城镇化率较高的地区，过度的农地非农化现象相对比较严重，部分地区甚至粮食主产区的粮食生产和粮食安全已受到严重的威胁。

我国的《宪法》、《土地管理法》、《关于国家建设征收土地办法》、《国家建设征收土地原则》等法律条文对农地保护和利用进行法律约束，这些法律也是我国城镇化中征地制度的基本原则和准绳。在我国城镇化过程中农地非农化需要征用或征收土地的行为，是政府依照上述的法律规定和程序所采取的强制性行为，实际行使征收或征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，不需要被征用土地的所有人同意。城镇化过程中农地非农化征地的目的主要是直接满足于国家建设需要。如国防建设，或满足于公共利益的需要如水、电、煤、气等公用事业项目和道路维修等市政建设；政府也可能是为了医疗卫生、教育等项目社会公益事业建设的需要进行征地。由于国有土地主要通过出让、划拨等方式来满足国家建设用地的需要，然而对于农村集体土地要转为建设用地，国家一般需要按照法律规定和程序通过征收或征用才能取得土地所有权。

当前我国农民集体土地的产权界定不明晰。我国《土地管理法》规定农村和城市郊区的土地归集体所有，宅基地和自留地、自留山也归集体所有。在我国农村土地的所有权主体是模糊的，同时对于农村的集体土地农民在承包期内只有使用权，但是没有权利对其进行出租、转让尤其是出让，农村土地只有在被政府征用后方可进入一级土地市场交易。

法律没有明确界定国家建设用地和公共利益，导致地方政府往往釆取以租代征、化整为零等方式，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。损害了农民的利益，破坏了社会发展环境，所以进行制度创新就显得尤为必要。国家在对农村土地征用后农户并不是接受补偿的主体。失地农民在我国城镇化和工业化过程中，有的成为“三无农民”，养老和医疗保障等社会保障也是问题。

3 城镇化过程中农地非农化制度创新

3.1 完善土地征收和征用法规，规范政府农地征用权

依据国际惯例，在完善我国土地法律法规的同时，健全相关的土地征收或征用法规。在我国的土地征用和征收制度应当通过列举方式规定具体哪些公共利益项目是可以采用征用和征收手段获得土地，比如国防建设、文物保护用地、交通用地、能源用地、城市规划用地、公用事业用地、教育用地、医疗卫生用地、开发区或自贸区用地等等。国家要规范政府农地征用权，要与农民集体进行平等协商之后，才做出农村集体土地征收或征用的决策，健全农地征收和征用程序。

3.2 健全农地的使用权流转市场

农地在变更为建设用地之前，按照我国土地法律的规定，农地必须先由政府征收与征用转为国有土地，过去规定农村集体所有土地不能直接出租、转让用于非农建设。建议政府可以通过租赁、入股、抵押、转让等方式来转变土地的使用权，土地所有权仍归农民集体，让农村集体土地使用权直接进入市场流转，农民可从土地流转中获益。

3.3 完善农地补偿制度

我国政府可以通过货币资金补偿、股权或债权补偿以及具体实物补偿的多元的农地补偿方式，比如采取替地补偿、移民安置补偿、以承包地换社保、产权调换等多种补偿方式，同时也可以实行留地补偿和替代地补偿进行实物补偿方式，逐步完善我国的农地补偿制度。

3.4 构建失地农民的社会保障机制

我国在城镇化过程中，农地非农化造成的失地农民的补偿也处于不断探索之中，我国各地政府相继采取了货币安置、留地安置、社会保障安置、就业安置相结合的多种方式来构建失地农民的社会保障机制。目前失地农民的社会保障的焦点是在建立和健全农村的基本养老保险制度、农村合作医疗保险制度、农民居住安置制度等方面。自愿放弃宅基地的农户，政府可以让农民以优惠价格到城镇购置商品住房，农户还可用土地承包经营权置换社会保障。

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