走向善治之路：全球各国成人学习与教育治理进程研究

欧阳忠明+葛晓彤+杨亚玉

【摘 要】 2009年，《贝伦行动框架》提出了成人学习与教育（adult learning and education，ALE）治理的目标——“善治”。为此，“善治”理念逐渐融入各国成人学习与教育治理实践中。由联合国教科文组织终身学习研究所发布的三份《全球成人学习与教育报告》，揭示了全球各国成人学习与教育治理的走向：一是关注治理权力下放；二是注重治理主体能力建设；三是倡导跨部门合作。同时，该报告也呈现了各国在成人学习与教育治理发展过程中暴露出的相关问题，如“善治”整体发展进程有待推进、治理能力客体建设不健全、合作治理未能真正实现以及協调体系不完善等。为此，借鉴全球各国成人学习与教育治理的发展趋势和问题，我国成人学习与教育治理需要系统地实现“善治”，注重拓展能力建设的幅度、强化合作的深度以及完善协调机制。

【关键词】 成人学习与教育；治理；善治；《全球成人学习与教育报告》；治理权力；治理主体；治理能力

【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2017）10-0012-09

从全球发展轨迹看，自从1989年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”这个提法（俞可平，2001a），“治理”一词就逐步嵌入我们的政治、经济以及教育等领域。2009年，第六届国际成人教育大会（The Sixth International Conference on Adult Education， CONFINTEA Ⅵ）制定了《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action， 2009），提出了成人学习与教育（adult learning and education，ALE）治理的目标——“善治”（good governance），同时明确了两项关键原则：第一，应有利于成人学习与教育政策和项目得到有效、透明、负责和公平的实施；第二，应扩大利益相关者的参与，以保证学习者，尤其是那些处在劣势环境下的学习者的需求得到满足。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益（俞可平， 2001a）。良好的治理能够提高成人学习与教育利益相关者的参与程度。从2009年起，根据各国提交的报告，联合国教科文组织终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning， UIL）发布了《全球成人学习与教育报告》（Global Report on Adult Learning and Education， GRALE；Ⅰ：2009；Ⅱ：2012；Ⅲ：2016）。该报告揭示了全球各国成人学习与教育治理的发展态势。为此，通过对相关报告的梳理，我们可以管窥全球成人学习与教育的治理现状，揭示相关的发展问题，对我国成人学习与教育治理路径进行思考。

一、全球各国成人学习与

教育治理的现状梳理

GRALE（Ⅱ）提到了推进成人学习与教育治理发展的三大举措：治理权力下放、加强能力建设和促进部门间合作。通过对GRALE（Ⅱ、Ⅲ）的梳理发现，全球各国成人学习与教育治理的发展呈如下态势：

（一）关注治理权力下放

治理权力下放能够让各级地方政府承担更多责任，提高政策实施的透明度，提高利益相关者的参与程度，这对地区和地方政府层面具有重要意义。基于当地社区所提供的教育服务能够有效促进善治，而善治的实现能够确保成人学习与教育的问责和有效性（UIL， 2013， p.69）。据GRALE（Ⅲ）统计的数据结果（如图1所示），自2009年以来，全球超过半数的国家成人学习与教育治理权力变得更加分散，下放趋势较为明显。

治理权力下放有助于政府在成人学习与教育治理领域从“统筹各方”转型为承担确定目标、制定方针政策、协调利益相关者和投资者之间的优先权关系、为成人学习与教育提供全面监管框架等职能，有利于在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，从而实现“善治”（朱玉知， 2011）。基于对GRALE（Ⅱ；Ⅲ）的分析，各国由中央政府向地方各级政府下放治理权力时，主要呈现以下两种发展倾向：

1. 多中心治理

奥斯特罗姆（Ostrom， 1990）在她的“多中心自主治理”理想格局中提到：不同类型和不同层次的物品和服务与不同类型和层次的政府规模相匹配，不同层次的政府单位、非营利组织和私营企业形成复杂的互动关系，如果他们的行为模式是在一定自治契约基础上形成自发秩序，就构成了国家或地区管理的多中心秩序。多中心并不意味着无序和混乱，而可以是一种多主体参与制定并相互制衡的秩序（毛寿龙， 等， 2014， p.279）。伴随着治理理念嵌入成人学习与教育领域，许多国家的成人学习与教育治理机构逐渐从“中心化”向“多中心”转变，这种转变体现了“去中心化”的态势，使得权力逐步从中央部门向基层组织甚至是学习者个人下放：①社区成为成人学习与教育治理的重要参与者。拉希（Lasch， 2014）指出，“小型社区是经典民主的聚集地，这不是因为它们是‘自给自足的，恰恰相反，仅仅是因为它们让每一个人都能参与到公共讨论之中”。由于地方政府更接近当地社区，对公民的学习需求更加敏感，因此，在提供公共和社会服务方面地方政府被认为比中央政府更有效。为此，鼓励社区参与成人学习与教育治理活动成为一种全球趋势。从各国提交的数据看，越来越多的国家发挥了地方社区在参与规划、实施和评估成人教育计划方面的作用（如图2所示）。②学习者积极参与制定成人学习与教育政策的对话。所有利益相关者的参与是善治的关键，其中学习者是利益相关者群体中的直接受益者。为此，越来越多的国家鼓励学习者参与到成人教育政策的制定、执行与评估中。GRALE（Ⅱ）提供的数据表明，有55%的国家鼓励学习者参与到有关成人学习与教育政策的对话中。其中，非洲、亚洲和太平洋地区的国家所占比例最高（非洲地区占79%；亚洲和太平洋地区占58%）。作为民间利益主体的组成部分，学习者在多中心治理格局中占据着重要的位置，已然受到各国的关注。endprint

2. 合作治理

泰依奥·蔡（Choi， 2011）指出，合作治理是指一组相互依存的利益相关者，通常来自多个部门（公共的、私人的以及非营利部门），为了解决一个复杂、涉及多方面的公共难题或情景而协同工作并制定相关政策的过程和制度。从GRALE提供的数据看，全球各国成人学习与教育的治理方式主要有三种：①主要由政府机构参与。例如，在日本，教育部中的终身学习局与国家教育政策研究所负责领导成人教育政策的实施。②政府与非政府机构混合参与。例如，在塞拉利昂和赞比亚，政府和非政府利益相关者共同参与成人教育的规划、实施和评估。③主要由非政府机构参与。例如，在多哥，约80个民间社会和基层组织侧重于成人扫盲教育。从绝大多数国家提交的报告看，虽然国家教育部通常占据着重要地位，但其他政府机构和各种民间社会组织发挥着分担或补充的作用。GRALE（II）提供的数据表明，非洲地区只有16%的国家表示由政府机构负责成人学习与教育的相关事项，而有84%的国家由政府机构与非政府机构共同负责成人学习与教育的相关事项。实际上，不只是非洲地区，其他地区的大部分国家也都表示，成人学习与教育事项通常由政府机构与非政府机构共同治理（如图3所示）。

（二）注重治理能力主体的建设

从治理主体系统的角度看，治理能力是在面对社会和自然的多样性、复杂性和动态性时，能够使治理活动产生以及对治理活动进行组织和实施的能力（包国宪， 等， 2016， p.71）。各国认为，加强能力建设对于实现各方利益主体的广泛参与具有重要意义。自2009年以来，各国是否在治理能力建设方面有所进步？如图4所示，在参与调查的诸多国家中，59%的国家认同该观点，23%的国家则认为有所进步。治理能力是以组织为主体，以个人为基础的。一般来说，治理能力包括主客体两个部分（萧鸣政， 等， 2014）。从主体方面看，治理能力主体不仅涉及国家一级行政机关，其他相关利益主体（尤其是来自民间社会的利益主体）也同样是重要的参与者。值得注意的是，在加强成人学习与教育治理能力主体建设方面，着力提高各方利益主体的相关技能是各国关注的焦点。2009—2011年，巴拉圭有6个城镇共举行了12次公共协商会议，这是一场广泛的集体协商活动，参与人数总计达343人，共涉及35个民间社会组织和11个国家各层级机构，包括女性、年轻人、原住民、非洲裔巴拉圭人、残疾人、同性恋者、双性恋者、变性人、犯人、老年人和公务员一起参与到有关继续教育公共政策的协商中（UIL， 2016， p.40）。当然，只有利益相关者把提升能力付诸实践，能力才能不断发展。各国在提升治理能力主体的技能方面，注重对政府和非政府管理人员进行相关培训，如中国、玻利维亚、印度尼西亚、牙买加、莫桑比克、尼日利亚等国家组织年度讲习班，意在提高利益相关者的成人学习与教育治理能力。

（三）倡导跨部门的合作

增进政府部门、公共机构、私人公司和第三方部门的“伙伴关系”和更大范围的跨部门合作，已经成为促进国家层面和超国家层面社会融合和劳动力市场融合的一个主要战略（Osborne， 2016， p.75）。跨部门合作既包括上下级之间部门的合作，也包括同級部门之间的合作，他们不再是传统的简单服从命令式领导，而是在合作中沟通、扩大利益相关者的参与以及实现教育公平。自2009年以来，各国是否积极实现成人学习与教育相关部门的合作呢？据GRALE （Ⅲ）提供的数据可知（如图5所示），88%的国家在成人学习与教育治理方面积极实现跨部门合作。其中，51%的国家实现了跨部门的合作，37%的国家在为实现跨部门合作积极努力。

这些国家加强跨部门合作的重要举措之一就是设立协调机构。怀特（White， 2011）强调：为了保证各部门之间的相互协作，很有必要通过设立专门的协调委员对各个行政部门以及机构之间的活动做出及时协调，从而保证行政方法的经济性和有效性，提高行政效率。基于协调的种种必要性，各国认为，要实现成人学习与教育跨部门的合作，需要建立维持不同利益相关者协作的负责机构，促进权力和资源的垂直转移，进一步实现不同利益相关方的有效合作。例如，拉脱维亚设有教育科学部，其主要职责是通过与其他部门的有效合作，协调有关成人学习与教育的各项活动。值得注意的是，随着治理权力的进一步下放，各国逐渐意识到，不仅应当设置协调机构，而且还应组织各项具体活动，以促进协调的有效实施。在韩国、蒙古等国，成人教育各项事务由一个国家机构或中心负责协调，包括与相关利益主体共同举行定期会议和网络活动以及在某些情况下支持一些方案活动的实施等。

二、全球各国成人学习与教育

治理的问题分析

自2009年第六届国际成人教育大会召开以来，各参与国就实现成人学习与教育的“善治”达成一致，并付诸实施。然而，在实施过程中，各国成人学习与教育治理依然暴露出部分问题，值得实践者和研究者关注。

（一）“善治”整体发展进程有待推进

虽然就各国整体发展进程来看，走向成人学习与教育的“善治”呈必然之势，但并非所有国家都对“善治”有一个完整的理解。关于对善治的整体理解，我国学者俞可平在总结国内外研究成果的基础上，将其概括为“合法性”“透明性”“责任性”“法治”“回应”“有效”（俞可平， 2000， pp.9-10）。这六个维度决定着成人学习与教育善治的整体水平。纵观全球各国成人学习与教育善治的发展进程，其在“合法性”“责任性”“回应”方面取得了一定的进步，但是在另外三个维度暴露出部分问题：一是成人学习与教育治理的“透明度”不够。从GRALE反映出的问题看，信息模糊且不对称是成人学习与教育治理的一大困境，也是制约成人学习与教育事业发展的重要影响因素。成人学习与教育的参与主体具有多样性，包括公共部门、私营组织以及个人等各类利益相关者。然而，各国所提供的成人学习与教育治理数据大多局限在公共部门（尤其是教育部门），有关其他利益相关者的数据较为匮乏。二是成人学习与教育“法治”有待继续完善。法治要求各国在成人学习与教育领域建立较为完善的法律法规体系，有效规范政府的管理行为、各类机构的办学行为、个体的学习行为等。虽然有部分国家制定了独立的成人教育政策或法案（例如亚美尼亚的《成人教育法草案》、克罗地亚的《成人教育法草案》）（欧阳忠明， 等， 2013），然而，从GRALE所呈现的数据看，只有不到15%的国家颁布了独立的成人教育法案。三是成人学习与教育的“有效性”需要进一步验证。从GRALE对教育经费投入的统计情况看，成人学习与教育领域的资源投入相对有限，且存在主体多元性，这就要求在治理成人学习与教育的过程中要时刻关注资源投入与产出之间的关系，尽可能降低各项成本，利用有限的资源取得最大的收益。然而，GRALE报告指出，尽管成人教育的潜在社会效益很多，但是有关这些效益的实证研究却寥寥无几。endprint