社区照顾养老福利政策：逻辑、分析框架与构建思路

2017-11-07赵向红

社会科学家 2017年5期

关键词：福利养老社区

赵向红

（江南大学法学院社会学系，江苏无锡 214122）

社区照顾养老福利政策：逻辑、分析框架与构建思路

赵向红

（江南大学法学院社会学系，江苏无锡 214122）

我国提早步入老龄化社会必然带来巨大的养老压力和严峻的养老问题。针对传统家庭养老难以为继和机构养老尚未成熟的现实情况，需要积极创新和推广能够更好整合家庭养老和机构养老优势的社区养老模式。依据Gillbert的社会福利理论，一个国家的养老承受力需要从资源分配主体、分配内容、养老服务递送和养老资金来源四个维度来考量，我国当前社区养老存在供给主体单极、资金来源单一、分配基础简单和分配内容层次低的问题。构建四位一体的供给主体、多元化的资金来源渠道、标准细致的分配基础和多层次的分配内容是解决我国目前养老问题，推进和完善社区养老的基本思路。

人口老龄化；分析框架；解决思路；社区养老

一、问题提出

人口老龄化指的是在社会总人口中伴随着年轻人群的人口比重的逐步缩小而使老年人口比例不断提高的动态变化过程。当前中国的老龄化进程不断加快。根据2016年中国国家统计局颁布的相关数据显示，2015年中国的总人口大约为13．6亿，其中超过60岁的人口比例占15．5%，达到了2．1亿之多，远远超过国际上10%的标准。养老供需矛盾尖锐和机构养老高成本，致使大量老人年无法享受机构养老服务。面对严峻的养老现实压力，通过发挥社区养老的优势来填补传统养老模式和机构养老所存在的空缺，具有明显的可行性。本文以Gillbert的社会福利政策框架作为分析工具，从分配主体、分配内容、服务递送、资金来源四个维度分析社区养老存在的问题并提出改进思路，从一个完整而又系统的视角去剖析问题和解决问题，避免了原有单一维度研究形成的碎片化认知。

二、中国本土化的社区养老模式

我国当前实践中的社区养老远非西方社区养老的要义，而是具有浓厚本土色彩的社区养老。首先，在我国社区养老模式中，社会化是其要求和发展方向，但是实践中强调家庭在老年人养老中的主体性，社区则发挥弥补和辅助家庭养老的功能。其次，我国社区养老仍然侧重孤残等特困老人，社区福利政策虽然覆盖整个社区，但是能够享受政策福利的群体有限。再次，社区养老服务内容单一且层次较低，提供方式的专业化程度低。例如：给社区老人理发成为社区提供社会服务的标志性项目，更为重要和实质性的社会服务较少；社区工作人大多并非社会保障和社会工作专业方面的人才，在中国社区当中，“居委会大妈”和社区行政人员则是社区服务的主体。还有，我国社区的层次和管辖范围标准不一。有的是以商品住宅区划分的；有的是因地缘关系划分的；还有一些农村拆迁社区。除此之外，有些地区还有一些功能性社区。这些社区内社区党委、业主委员会等组织在社区中的功能和地位也存在很大差异。社区范围和社区内组织职能划分不清晰，导致不同社区的资源整合和管辖能力不同，如此一般性社区理论便无法指导中国社区实践。

三、我国社区照顾养老模式是历史与逻辑的统一

工业化和城市化发展对家庭结构产生了深刻的影响，原有家族共同生活的结构逐渐被核心家庭结构所取代，空巢和独居老人数量显著上升，而且由于计划生育政策，我国老人与子女比比率上升，形成“四二一”家庭结构，子女赡养老人压力剧增。“‘四二一’结构家庭养老风险是社会转型期中国家庭风险的集中体现”[1]。无论是从赡养的经济压力、赡养的时空问题，还是赡养观念来看，传统家庭养老功能已经明显弱化，传统的家庭养老模式在一定程度已经满足不了老年人对于养老服务的现实需求，“将来的独生子女即使主观上愿意和老人生活在一起，并提供帮助和照顾，但客观上也已有些力不从心。独生子女家庭的养老问题，将成为家庭和社会的突出的矛盾之一”[2]，养老责任逐渐溢出家庭框架，向社会延伸，需要注入社会力量来辅助和降低家庭养老负担。

自20世纪80年代以来，在考虑机构养老的种种弊端的基础上，逐渐形成了具有中国特色的社区照顾养老模式——社区作为民政部门的延伸机构和依托，承担了部分政府养老职能。当今社会，社区（与家庭）是最常见的自愿性政策工具。与其他政策工具相比，社区在老年人慢性病和失能等需要长期照料方面，具有明显优势。社区是介于家庭与社会之间的一个重要的地域性社会空间，是老年人家庭之外最重要的活动场所和最直接获得社会支持的重要主体。积极发展社区照顾养老对解决当前老年人家庭养老支持不足，缓解家庭和政府养老压力与负担，促进养老服务社会化，具有举足轻重的价值和意义。社区照顾养老具有明显的空间优势和组织优势，能够有效整合家庭和社区资源，实现低成本高质量的养老服务，“社区居家养老应该是一种最经济的公共消费方式”[3]。

空间优势是社区照顾养老的基础优势。空间优势可分为距离优势和时间优势，距离优势必然带来时间优势，时间优势产生高效率服务优势。空间优势可以分为三个方面：老人与社区服务站之间、老人与子女之间、老人子女与社区服务站之间。社区与老人之间的空间优势表现在日间照料和康复护理服务的提供与获取。一般情况，社区服务于辖区范围内的老人，可以在相对较短的时间内实现老人在家与社区服务站之间的转移，方便老人在社区服务站获得日间照料服务，也可以方便社区服务站工作人上门提供基础医疗服务和老人情况统计监控等服务；老人子女与社区之间的优势，方便子女及时快速到达社区，配合社区对进行服务；更为重要的是保证了老人与家人之间密切的接触，满足了老人对子女及家庭的精神慰藉和心理支持上的需要，又能够帮助子女实时了解父母情况，解除后顾之忧，全身心投入生产劳动。不仅将家庭养老服务优势尽可能发挥出来，而且适应了现代社会发展需要。此外，距离优势必然降低养老成本压力，同时具有经济效益优势。

组织优势是社区照顾养老的核心优势。按照目前的组织结构来看，社区照顾养老主要由居家养老服务站来提供。在组织性质上，居家养老机构是民办非企业组织，属于社会组织范畴。在绝大多数社区，居家养老服务站与社区居民委员会、社区事务工作站和综合治理办公室以及社区党组织都是“一套班子，几个牌子”的性质，每个工作人员可能身兼数职，隶属于不同的组织。由于社区党委组织是党的最基层组织，承担和完善上级党组织委派到基层的党的宣传教育和组织活动等任务，社区事务服务站主要承接街道办事处委派的行政事务（社保、民政、计生、城管等），实质上具有明显的行政性——“高度行政化的居民自治组织”，既然这些组织承接政府行政事务，因而组织运行费用完全来自行政拨款，类似于全额拨款事业单位。因而包括居家养老服务站在内的社区基层组织，相比真正意义上的社会组织或非营利性组织具有明显的组织优势，组织优势附带产生政策优势、资金优势和人才吸纳优势，换言之，社区基层组织有潜力和有能力为居家老人提供养老服务。

四、我国社区照顾养老模式的福利政策分析框架

本文借鉴Gillbert的政策分析框架分析我国社区照顾养老的现实状况。Burns分析框架包括四个取向，通过四个取向可以解释政策解决什么福利（what），福利提供给谁（who），如何提供福利（delivered）以及福利资金来源与管理（financed），涵盖了福利政策的价值、目标和实施办法。这四个取向相互依赖与制约，而且必须符合特定的社会制度环境。譬如：强国家弱社会与强社会弱国家在福利分配的四个取向上的表现必然截然不同。

（一）社区照顾养老福利的供给形态

传统福利供给理论中，福利供给形式主要分为现金福利和实物福利。顾名思义，现金福利即将接受者的福利需求以货币的形式量化，给予货币，由接受者从市场自由购买所需福利，例如：养老津贴与养老保险；而实物则是直接给予接受者食物、燃料、衣物与住所。关于两种福利供给形态的争论从未停止过。现金福利的优势在于追求效用最大化和保障个人的选择自由。现金福利形态具有普遍性的交换价值，提供福利接受者以最大限度的消费自由。现金福利形态符合功利主义中“效用最大化”的原则。“然而，现金给付争议的焦点在于对案主消费权的信任问题，也就是关于个人选择自由权利保障的问题。本质上，个人有自我决定的权利，有权使用资源满足个人在心理或物质上的需求，以及透过资源符合未来的欲求。这也是个人自我放纵和自我否定的权利”[4]。事实上，不完全理性和有限判断能力是人的真实情况。当福利以现金的形式到达接受者手中，福利政策提供者就丧失了对这部分资金在消费环节上的控制，根本无法保证专款专用从政策结果上来看，现金福利可能导致无法实现政府解决社会福利问题的集体目标。

实物福利较现金福利更符合政策目标和“福利”①这里的“福利”是狭义概念，仅指个人创造自身幸福满意之外，由政府提供的旨在改善个人生存和发展状况的福利。的宗旨。实物福利直接满足接受者的特定方面的需求，能推动社区对特殊议题的关注，限制不好的消费选择，确保接受者妥善消费，相比于现金形式更有效率[5]。例如：“食物券可能无法有效地消除收入贫穷，但它的确增加了一个家庭的食物消费程度。通过实物给付形式，以此控制社会的消费程度，至少能给被粗心对待或被忽略的人提供某些程度的保障。或许，接受实物补助是不自由的，但或可避免判断错误的问题”[4]。不过，实物福利的弊端也是显而易见的。无差别的实务供给有可能不符合人对多样性的要求，不符合人性。阻碍和反对实物福利的最大原因在于成本效益和社会效益之间的平衡问题。实物福利是需要较高的供给成本才能实现预期的社会效益，产生了福利之外的交易和管理成本，最终必然增加福利提供的总成本。

事实上，在社区照顾养老服务中，除现金福利和实物福利之外，还有服务福利。但是，服务福利与实物福利在福利的供给上存在很大差别。部分实物福利与现金福利不是福利的终点，还需要进入下一轮福利获取环节，但服务福利一般就是福利服务的消费终点。福利接受者可以利用手中的现金福利和部分实物福利（助残券，助洁券等）从非营利机构和营利机构购买所需服务（如图一所示）。

图一

服务福利增加了福利的多样性和差异性。由于社区照顾养老宗旨和责任不是解决老人的经济问题，因而本研究排除老年人养老需求中的经济支持因素。老年人对社区照顾养老的需求主要集中在服务领域，“特别是医疗健康服务、应急服务、居家生活照料及文化娱乐服务。不同特征的老人对社区老年服务的需求程度、需求类型有明显差异，是否需要老年照料服务与老年人身体的依赖性程度密切相关”[6]。

（二）社区照顾养老福利的获取资格

社区照顾养老福利的获取资格是指谁有资格获得社区照顾养老服务。从人权伦理学上分析，社会养老是人之为人的基本权利，不能因个体身体、财富和其他因素的差别而区别对待。从福利经济学角度分析，福利资源的稀缺性决定了福利提供必须基于一定的标准进行有选择的供给。也就形成了普及式和选择式两种福利资格。两种福利资格分别体现了不同的伦理价值[7]。普及式以保有个人尊严与社会和谐为目标，选择式以低成本高效率福利效益为目标。虽然社区照顾养老本身服务于一个特定的被选择的群体，但在群体范围内仍然存在选择的问题。普及式福利资格具有明显的评价优势，但是在现实中难以彻底推行。因此，社区照顾养老必须建立在惠及所有社区老人的基础上，进一步进行有选择的福利供给，设定福利范围与标准。福利标准与范围的确定取决于政策制定者的政策期望与政策享受者的政策期望之间的平衡。

依据老年人的身体状况、家庭结构与需求结构等可以将社区内老年人分为不同的需求群体。一方面，依据老年人的身体状况划分，可以分为全能老人，半失能老人和失能老人三类老年人；依据老年的家庭结构，可以分为鳏寡孤独，无子女独居老人，有子女独居老人，有子女老夫妇，无子女老夫妇等；根据老人的需求结构，将分为物质需求、精神慰藉和照料服务需求等不同类型。根据三方面综合因素，将老人分为不同的需求等级，进行有针对性的服务。另一方面，社区照顾养老服务供给成本的高低和服务开展的难易程度决定社区①在我国社区的福利政策一般由地方政府制定，社区为执行单位，因此社区养老政策可以等同于政府养老政策。政策的选择。“政府也是社会多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面”[8]。在社区照顾养老福利获取资格的确定上，政府在自身偏好基础上突出集中解决最严重和最紧迫的养老问题。如果政策具有足够的资金来源，那么较容易满足各方的政策目标，政策议程容易形成和执行；如果政治环境不够开放，那么政策提供者与政策接受者之间的沟通有限，且政策制定者对政策接受者需求的考虑也有限，那么政策不容易凝聚和整合多方利益。社区照顾养老福利的获取资格是福利提供者和福利接受者对政策诉求博弈和平衡的结果，需要综合考虑社区的养老资源、老年人需求和政府政策目标等多种因素进行综合而制定。

（三）社区照顾养老福利的输送体系

“广义来说，福利输送策略是指在当地社群系统下（如邻里、城市及国家），社会福利给付在供给者与消费者之间的替代性有组织的安排，以及占压倒性主体的供给者与消费者联合的程度”[4]。现阶段政府及其职能部门（民政局和福利机构等）在社区照顾养老服务中占据主导作用。主要职责是“运用政策手段等方式调配社会资源，监管服务机构，保证老年人能享受到更为优质的养老服务”[9]。政府及其职能部门提供社区照顾养老服务的方式可以分为直接提供与间接提供。直接提供是指政府通过行政手段和科层制组织关系将政府的养老职能委派或指定给社区组织，由社区组织代为执行的方式②我国的社区组织虽然在名义上是社区自治组织或民办非企业组织，但是实际上承担着行政职能。；间接提供是指政府通过政府购买服务的方式将养老服务外包给志愿组织或营利性企业，由第三方产生和提供养老服务，社区组织与政府职能部门监督和评估第三方服务质量。政府输送社区照顾养老服务要注重以下四个方面：首先，政府进行政策设计，引导社会主体从事社区照顾养老服务事业。其次，政府需要承担社区基础性和普适性的养老服务功能。再次，政府应积极发挥行政优势调配社会资源，融合多元社会力量，丰富社区照顾养老服务内容，确保社区照顾养老服务的连续性和稳定性。完全由社会自我治理和市场调节来提供社区照顾养老福利，会有福利输送系统产生破碎化（Fragmentation）、不连续（Discontinuity）、无责信（Unaccountability）和不可及（Inaccessibility）等缺陷。

营利性组织（企业）是养老社会化发展的主体。“私有化可以结合自由市场竞争的优势以及避免公共科层体制的缺失。换言之，私人机构表现的优异之处，在于他们以最有效率的方式来处理社会服务的产出与输送”③E．S．Savas．Privatization：The Key to Better Government（Chatham，NJ：Chatham Publishers，1987）；Neil Gilbert and Barbara Gilbert，The Enabling State：Modern Welfare Capitalism in America（New York：Oxford University Press，1989）；Ken Judge and Martin Knapp，”Efficiency in the Production of welfare：The Public and Private Sectors Compared，”in Rudolph Klein and Michael O’Higgins（eds．），The Future of Welfare（Oxford：Basil Blackwekk，1985）．，而且，对于养老服务中大量准公共物品而言，可以由市场提供，兼顾福利与经济两个方面。企业以营利为目的，以市场为中心，受市场的竞争性、激励性和经济性约束，对养老市场需求反应灵敏，能够根据需求灵活调整供给情况，“能够最大限度发掘其经营管理的潜能，使公共资源得到优化配置，公共服务的质量、效率和水平得到大幅提高”[10]。养老服务企业在各地政府政策引导之下形成了多种形式的养老服务输送方式。很多养老服务企业在政府投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养等方面的政策刺激下参与到了社区养老服务当中，形成了公建民营、民办公助、独资、合资、合作、联营、参股兴办等养老服务业。

志愿组织是社区养老福利供给的有益补充和培育对象。道德基础和伦理力量是志愿自治的特征和优势。志愿组织作为社会领域的第三域，相对于市场域和政府域，一方面可以克服市场缺陷，使个人和群体的资源通过志愿组织得以集中，以解决市场无法调节而又被需要的社会服务；另一方面，它又能够在政府的基本福利保障之上提供富有感情的个性化服务，从而弥补政府和市场的缺陷所造成的社区养老福利缺损。

（四）社区养老福利的经费来源与管理

经费来源与管理是社区养老福利发展的决定性因素。经费来源与福利输送密切相关。多元化的福利供给和输送主体必然产生丰富的经费来源渠道。因而，社区养老的经费主要来源有：政府财政（税收）、企业投资（收费）和捐赠三个方面。由于捐赠一般针对特定特殊的小众化人群，老龄化已经成为社会普遍性问题，对捐赠的吸引力不足，捐赠在社区养老的常规福利中比例甚微。企业投资是指由企业市场化运作提供养老服务，由需要服务的老年人通过付费的形式获得服务，该社区养老费用由老年人自己或家庭（子女）提供，此种经费来源方式，会随着老龄化和老龄产业的发展，成为养老经费来源的主体。政府财政包括税收、福利保障基金、专项资助、政府补贴和福利彩票基金等内容。具体而言，养老保障基金是指根据国家有关法律、法规和政策的规定，按照明确的缴费比例缴纳，依据严格的条件和程序获取，建立起来能保障所有因年老而丧失劳动能力的人群都可以获得基本生活保障的资金储备。该费用的收缴与获取与社区没有关系，因而不能作为社区经费主要来源。但是随着医养融合的推进，社区养老服务站与社区医院合作的进一步发展，养老保障基金可能将成为老人获取社区服务的经费来源之一。税收作为一种间接经费来源保障社区养老福利，一般以财政支付的方式负担社区工作人员、社区基础设施建设和社区活动的经费需求，是社区养老经费来源的主体，也是最稳定的经费来源。专项资助是指政府通过各种社区养老创投项目、养老为老课题研究项目等方式，对全社会内的社会组织和社区组织进行专项财政支持。政府补贴是政府为志愿组织和营利性组织提供减免税收等补助补贴方式为社区养老提供财政支持。福利彩票基金也是政府筹集福利基金用于各类福利事业的有效资金补充。各种经费来源在整个社区养老福利中的比例结构与社区所在区域的经济发展、政府财政、公民社会发展情况和家庭养老观念和能力密切相关。而且随着社会的发展，社会保障依赖比①社会保障依赖比，是指具有工作能力缴税投入的纳税人数与目前将要接受社会保障领取者的退休人数之间的比例。这个比例越大说明年轻人供养老年人的压力越小，比例越小说明年轻人的养老越大，社会的养老压力也越大。的下降，积极发展商业保险和养老私营化可能成为解决养老经费困难的发展趋势。

五、我国社区养老福利政策构建思路

（一）继续加大政府对社区养老的政策和资金支持

无论社区养老如何社会化运作，养老属于政府提供社会公共服务的重要内容，政府具有不可推卸的养老责任。而且也由于政府具有其他组织无可比拟的垄断性强制力，所以只有政府有权力和能力协调各养老供给主体，保证社区养老服务的公益性、整体性和连贯性。第一，制定社区养老政策是政府在社区养老中的首要职责。政府需要制定兼顾公平与效率的养老政策来确定社区养老资源的获取资格。应坚持公平第一的原则，首先保证特困特需老人的养老需求，其次也必须兼顾效率，低效率的养老方式必然导致财政负担过重，反过来造成更加严重的养老供给不足问题。首先，应根据老人的身体状况、家庭结合、经济状况和服务需求对老人进行分类。对于老年人群更加明确的划分和界定，能够使得社区养老模式在提供具体服务的时候定位能更加精准，能够使得社区养老模式更加趋向于标准化和规范化，更重要的是养老资源得以优化使用。如果政府不采取必要的保护措施，则得不到应有的养老保障。还有，政府必须通过政策明确的政府确定和规范社会组织（NGO和社会企业）参与社区养老的运作，制定积极的扶持政策和财政补助政策，以法律的形式明确政府与社会组织之间的权责关系。第二，强化政府在社区养老中的资金支持。也就是说，政府在社区养老中的主导地位不变，然而实现方式必须实现转变。由以前政府直接投资社区养老和直接提供养老服务转变为政府仅提供养老资金和养老资源，通过社会化运作的方式，由其他社会组织来完成具体的服务提供过程。

（二）积极发展草根式社区自治组织优化社区养老

社区自治是指社区居民有自我决定和管理社区事务的权利以及权力行使的方式。鉴于社区成员最了解社区自身的需求和问题化解的突破口，所以应积极发展草根式社区自治组织成为实现社区养老福利的重要载体。首先，草根社区组织具有天然的群众基础、参与治理形式民主、治理活动公开透明，更加容易赢得社区居民的认可和支持。其次，社区存在大量潜在的人力和智力资源。区中的老人并非总是服务的接受者，而且可以成为社区养老服务的提供者和参与者成立草根社区自治组织，构建相对密切的邻里互助网络，培养社区内全体成员的互助价值观和自我管理理念，将社区非正式养老资源潜力发掘出来。

（三）大力推动社区养老市场化运作

“社区养老服务供给迫切需要创新，需要突破固有的对社区的定位，构建社区养老服务的新格局，使老人在社区中不仅能够享受社区日间照料和居家养老支持，而且能够拥有全天候、专业化的养老服务资源。”[11]国发［2013］35号文件明确提出“逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”的养老新理念。社区养老在此政策指导下也积极引入社会资本，将部分社区养老服务进行市场化运作，取得了明显成效，“当前市场经济充分发展、居民日常生活需要已经可以通过市场满足，应逐步将便民利民的商业性服务从社区服务范畴中剥离出来，将其纳入居民服务业，成为由市场机制调节的第三产业。将社区服务定性为社会福利服务，成为与居民服务并列的第三产业”[6]。从社区养老项目来看，目前大力建设智慧社区，构建社区养老智能平台，实现对老人健康安全信息的及时了解和跟踪，提供社区老人助餐、助浴、看护等多种服务。由于智慧养老的专业性、技术性和人力资源上的高要求，社区就必须通过购买的形式，由市场上信息服务公司来提供。“如物业管理企业作为社区养老服务的新生力量，在服务空间上同一性和服务时间上同步性，方便其依托原有的人力、物力基础，适当增加一部分投入，就可以为老年人提供更有针对性、个性化的养老服务，在原有的物业管理软件基础上实现养老服务信息化的提升。”[12]还有，社区老人的精神慰藉和心理康复等，也需要通过市场化手段购买专业的社会工作者来完成。从市场化运作的主体来看，社会组织和企业相比政府提供服务效率更好，服务更加专业，服务水平更高。企业是社会中最具生命力和具有财富创造能力的社会组织，对养老市场需求判断敏锐。社区养老采用公建民营、公办民营等形式与社会组织、企业等合作，有助于民间资本参社区养老，推动社区养老产业发展。

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