供需视角下城市社区居家养老服务发展研究——以江宁区为例*

课题组

(中共江宁区委党校 江苏 南京 211101)

供需视角下城市社区居家养老服务发展研究——以江宁区为例*

课题组

(中共江宁区委党校 江苏 南京 211101)

“十三五”时期是我国应对人口老龄化的重要战略机遇期，然而养老服务业领域长期存在供需不平衡的问题。本文以江宁区城市社区居家养老服务为研究对象，总结江宁在健全居家养老服务制度、完善服务设施、深化服务内涵以及加强服务队伍能力建设等方面的经验做法，并在实地问卷调研的基础上，从供需视角比较分析江宁区城市社区居家养老服务存在服务需求多样化与供给单一化、服务需求的高增长率与供给的低使用率、服务需求高质量与供给低满意度、服务需求低偿性与供给的无力性等突出矛盾，并从深化放管服改革，优化居家养老服务业的发展环境；优化资源配置，提升居家养老服务供给效能；完善人才激励政策，提高养老服务的专业化服务水平；广泛开展宣传，改善老年人居家养老服务的消费观四个方面提出对策建议，以供相关部门借鉴参考。

居家养老；供给；服务需求

人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。2016年5月7日，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，要“构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要中，明确提出建立多层次养老服务体系，巩固和加强居家养老服务的基础地位。

什么是居家养老服务？全国老龄委办公室将居家养老服务定义为政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。这种养老模式费用相对低廉，适应中国传统养老观念，能够更好地维护家庭亲情和老人的社交网络，因而成为家庭养老和机构养老的有力补充。与省市类似，南京市江宁区老年人养老现状属于“9064”结构，具体来讲即90%的老人选择居家养老，6%的老人选择社区养老，4%的老人选择机构养老。居家养老是目前最主要的养老方式。因此找准居家养老服务发展过程中的问题是破解江宁区养老难题的关键。课题组通过走访、座谈以及问卷调查等形式，从供给和需求的角度多方面了解江宁区城市社区居家养老服务开展现状，剖析江宁区城市社区居家养老服务需求与供给之间的差距，为加快江宁区居家养老服务发展提供政策建议。

一、江宁区居家养老服务总体供给情况

江宁区作为江苏经济社会发展的缩影，老年化形势严峻。截止2016年底，江宁区60岁以上老年人口17.46万人，占全区户籍人口的17.03%，其中城镇老年人5.33万人，农村，老年人12.13万。另外，全区共有空巢老人3059人，独居老人2631人。“五类老人”1中失能、半失能老人617人。近年来，江宁区委区政府高度重视居家养老服务工作，在“走在最前列，建设新江宁”的大格局中去谋划落实，不断加大投入、夯实基础、创新服务，居家养老服务体系日趋完善。

(一)居家养老服务制度不断健全。近年来，江宁区委区政府先后出台了《关于加快全区老龄事业发展的意见》、《江宁区“医养融合”健康养老服务工作实施方案》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》等系列文件，有力推进了养老服务业的发展。同时，区民政、财政、老龄办联合出台了《江宁区居家养老服务补贴办法》，进一步明确居家养老服务的补贴标准和资金渠道。目前，江宁区居家养老服务补贴内容及标准如下(见表1)。

另外，自2014年起，江宁区为全区老人统一购买自然灾害人身意外伤害和家庭财产险，已达50余万人次；为“五类老人”购买意外伤害保险，已达2.5万人次，并为符合政府购买服务条件的失能、半失能老人购买居家养老服务。

(二)居家养老服务设施不断完善。目前江宁区共建成204个居家养老服务中心，实现了居家养老服务实施全覆盖。建成市3A级社区居家养老服务中心27家，2A级110家，1A级34家，街道助餐中心8个，助餐点48个。目前已累计提供助餐服务31.89万人次、助浴服务0.5万人次、助洁服务2.1万人次、助急服务1.2万人次、助医服务8.1万人次、助乐等其他服务36.9万人次。此外，江宁区还累计为困难老人安装“安康通”紧急呼叫器和发放GPS老人手机2636部，实现“一键求助”。

(三)居家养老服务内涵不断深化。一是提升居家养老服务的专业化水平。指导社区成立或引进专业养老社会组织运营居家养老服务中心，并鼓励连锁化、规模化发展，提高居家养老服务的专业性。目前全区有129个居家养老服务中心由专业社会组织运营。其中“银龄乐生活馆”在8个街道10个社区设点运营，“三槐”在2个街道2个社区设点运营。二是整合资源延伸居家养老服务的触角。积极鼓励养老机构开门办院，充分利用自身厨房、浴室、康复、医疗等资源，将服务向周边居家老人延伸。如“云华”、“晚晴苑”等民办养老机构向所在社区老人延伸提供助餐、助浴等居家养老服务。三是推动医养融合型社区居家养老服务中心建设。鼓励居家养老服务中心与社区卫生服务站合建，目前已有24家与卫生服务站合建，其余为协议合作，基本实现了医养融合全覆盖，开展为老年人建立健康档案、健康体检、保健咨询、常见病干预、建立就医通道等内容，有效提升了养老服务的内涵，拓宽了健康养老的方式。

(四)居家养老服务的队伍能力不断增强。为提升养老护理员综合素质和职业技能，近年来，江宁区组织了65名养老机构护理员参加市级岗位培训，组织2A级以上的居家养老服务机构负责人59人参加市级培训，居家养老服务人员上岗培训365人，居家养老初级护理员培训220人，市居家养老服务组织及老年人能力评估员培训29人。通过各类各层次培训，有力提高了养老服务水平，规范了服务行为，也提高了运营管理能力。同时积极开展社区养老自助互助服务，发展养老服务志愿者2000多名。

二、供需比较下江宁区城市社区居家养老服务存在的问题分析

课题组随机选取了江宁区东山、淳化2个街道3个城市社区作为调查点，分别开展居家养老服务中心走访、座谈以及老年人对居家养老服务需求的问卷调查，共计发放问卷180份，回收有效问卷162份，有效率90%，数据结果采用SPSS17.0统计软件分析。在此基础上，通过对供求双方的服务比、使用比和价格比等指标分析，发现目前江宁区居家养老服务的供给与需求不平衡问题主要体现在：

(一)服务需求的多样与供给的不足

1.服务项目单一。老年人对居家养老服务的需求呈现出需求量大、需求多元化特征。74.8%的老年人表示同时需要生活照料、医疗保健、精神康复的三大类服务。然而，江宁区居家养老服务项目的供给呈现单一特点，供给不足。据南京市民政局网站《致南京市老年人的公开信》所示，目前，江宁区居家养老服务中心中真正开展多元化居家养老服务的并不多，仅有骆村、岔路、晓里、大里、成山、谷里、横溪等7个社区开展日间照料、家务保洁、精神慰藉等综合性居家养老服务，其他社区特别是农村地区还是以开展歌舞棋牌等简单文娱活动为主。

表2 江宁区居家养老服务项目供给情况

(资料来源：南京市民政局网站《致南京市老年人的公开信》2016.9.26)

2.服务场地有限。调查显示老年人需要提供的场所包括日间托老所(占18.2%)、养老护老院(占17.9%)、社区卫生站(占52.2%)、社区活动中心(占67.9%)、老年学校(占17.6%)以及老年协会(占15.9%)。然而，目前江宁区城市社区用于养老服务的场地资源十分有限，部分居家养老中心负责人表示正是由于场地不够制约了他们能够提供的服务内容和项目。另外，一些制度门槛也限制了居家养老服务场地的发展，比如目前居家养老服务机构从事的主要是老年人康复、护理等基础医疗工作，有别于医院以诊断、治疗为主的医疗行为，居家养老机构内设医疗机构并取得医保定点资格非常困难。

3.服务人员缺乏。目前，江宁区居家养老在服务人员的数量和质量方面均存在供给不足特点。就课题组走访来看，不少社会组织运营的居家养老服务中心，常驻专职养老护理员仅1-2名，且养老服务从业人员工资待遇较低(每月2000元左右)，社会地位低、职业发展难、人员流动大，直接影响了居家养老服务资质的正常运营。

(二)服务需求的高质量与供给的低满意度

老年人对居家养老服务的需求不仅存在多样性，也希望服务能够具备专业性，能够确实满足自身需求。

老年人对于服务质量的感知可以通过对服务的满意程度来衡量。主要从四个维度来考察：老年人对生活照料类服务的满意度、老年人对医疗保健类服务的满意度、老年人对精神慰藉类服务的满意度以及老年人对居家养老服务的总体感觉。调查数据运用SPSS 17.0统计软件进行分析，在分析过程中对数据重新赋值：评价采用5分制，1=非常满意，2=比较满意，3=一般，4=不太满意，5=非常不满意，评价如表3。

表3 老年人对城市社区居家养老服务的具体评价

结果显示，在各项服务具体满意度得分方面，精神慰藉>医疗保健>生活照料。这表明了江宁区在老年人的精神关爱和社区医疗保健方面的工作开展效果较好，在生活照料方面，如日间照料、家政服务、安装/维修/搬运体力活等方面，由于这些服务的覆盖面较低，老年人主要依赖家庭养老，许多老年人尚未从中感受到服务实效。另外，目前我区居家养老服务组织还没有明确的盈利点，大多数的居家养老服务中心服务功能不强，养老服务人员流动性大、职业待遇低、业务素质不高，社区照料与医护康复等难以实施或开展效果欠佳。

(三)服务需求的高增长率与供给的低使用率

在居家养老服务存在高需求的状况下，在现有养老服务资源的供给情况下，江宁区居家养老服务的使用比率都较低，需求和使用情况存在较大的差距，有效使用明显不足。

1.生活照料类服务的使用比情况

如图1所示，老年人对生活照料类服务的使用与需求之间差距较大。其中差距最大的是安装/维修/搬运等体力活，有69.8%的老年人有此需求，只有8.2%的老年人使用过此类服务。

图1生活照料类服务的需求/使用情况

差距较大的还有家政服务、爱心餐桌、日托照料等服务，其需求与使用之间的缺口分别是28.3%、14.1%、18.3%、21.8%。差距较小的是代购商品/购物券，其需求与使用之间的缺口是8.1%。

2.医疗保健类服务的使用比情况

如图2所示，医疗保健类服务呈现需求量较大的现象，尤其是义诊/体检和健康讲座两项服务的需求量较大，需求比分别为78%与75.5%。其中，差距最大的是义诊/体检，需求与使用之间的缺口为45.9%；其次是陪同/接送看病，需求与使用之间的缺口为32.7%。

图2医疗保健类服务的需求/使用情况

3.精神慰藉类服务的使用比情况

如图3所示，从总体上来看，老年人对居家养老精神慰藉类服务的需求和使用情况均存在不均衡状态。其中老年人需求和使用较多的服务是聊天解闷、文化娱乐活动，较少的是心理咨询、法律咨询/援助。另外，需求和使用缺口最大的是公益/志愿者活动，需求与使用之间的缺口为52.2%，其他差距较大的还有文化娱乐活动、逢年过节的慰问活动以及聊天解闷，需求与使用之间的缺口分别为41.7%、39.6%、37.1%；差距较小的是心理咨询、体育活动、法律咨询/援助虽然这些服务的需求有些不高，但仍然存在需求与使用之间的差距，分别有13.9%、18.2%、8.2%的老年人有过这些需求却从未使用过。

图3精神慰藉类服务的需求/使用情况

高需求的状况下出现供给过剩，主要源于老年人对收费性居家养老服务接受度较差，老年人养老观念尚未转变。

(四)服务需求的低偿性与供给的无力性

通过江宁区居家养老服务价格比分析，发现老年人普遍比较节省，购买服务意识偏低，他们大多希望社区与政府能提供低偿甚至无偿的居家养老服务。而与之矛盾的是，江宁区在居家养老服务方面财政投入不足、负担较重。

目前江宁区开展居家养老服务的收费项目中，开展范围较广且老年人接受度较好的服务主要是居家照护服务和助餐服务，其他服务，如家政服务一般是依靠市场化提供或者志愿者免费服务。调查显示，仅有19.1%的老年人比较经济状况宽裕，其他老年人在经济上均有一定的困难，这直接影响老年人对收费性服务的接受程度。

1.居家照护费用比分析

在居家照护费用方面，仅有2.5%的老年人愿意承担每月500元以上的费用，大部分的老年人不愿意或支付不起，所占比例达48.4%。由于老年人的经济状况普遍不高，大多数的老年人希望社区或政府能够提供更多公益性的物美价廉的居家养老服务。然而，目前江宁区在居家养老服务方面的财政投入不足，政府购买居家照护服务的群体主要是“五类老人”，更多的普通老人无法享受政府的补贴，因此居家养老服务对象有限。

图4老年人每月愿意支付的居家养老服务费用(单位：元/月)

2.爱心餐桌价格比分析

目前江宁居家养老服务中的助餐服务开展较好，主要是低偿收费形式运转，政府对老年人和助餐机构均有补贴。目前，江宁区老年人对于居家养老助餐的价格每餐的心理价位在5元以内，选择1-5元占比高达95%。

图5老人能够接受的助餐价格(单位：元/餐)

课题组走访的三个社区居家养老服务中心，有的助餐点只提供午餐(如成山社区)，大部分的助餐点提供午餐和晚餐；助餐点每餐费用定价在5-10元不等，送餐费用1-2元，也有的社区免费送餐(如大里社区)。根据老年人的不同收入状况，政府购买标准也有所不同(见表1)。不同的街道和社区之间爱心餐桌的价格也存在一定的差距。

三、关于江宁城市社区居家养老发展的几点思考和建议

(一)深化放管服改革，优化居家养老服务业的发展环境。一是加强政府宏观指导，促进居家养老精准布局。政府应紧密结合实际，科学地研究制定本地区社会化居家养老服务的发展规划，并把它纳入经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，统筹安排，推动社会化居家养老服务快速健康。二是加大政策扶持力度，调动社会力量广泛参与居家养老服务。发挥政府主导和引导机制，建立健全社会养老资助补贴体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过免费提供服务场所、政府购买服务、申请省级“以奖代补”专项资金、公益创投等多种方式，给居家养老社会组织运营持续输入发展动力。三是健全完善相关制度安排，进一步释放居家养老供给侧活力。针对“医养融合”养老服务机构审批难、医保定点资格获取难的问题，应进一步会同民政、卫生等部门研究，加快制定医养结合养老机构设置标准，明确服务内容和服务内容相匹配的医疗标准条件。

(二)优化资源配置，提升居家养老服务供给效能。一是以服务需求为核心，提高居家养老服务的有效供给。督促现有居家养老服务组织以老年人需求为导向，做优增量，盘活存量，不断拓展服务项目，重点突出助餐、基本医疗保健、精神关爱等日间照料功能。同时大力引进区外知名成熟养老机构开展试点，带动提升江宁区整体居家养老服务水平。二是创新服务机制，推进“互联网+养老”建设应用。依托“互联网+养老”及购买社会服务的方式，推进社会养老服务信息化建设，打造虚拟养老院，精准对接供需信息，为老人提供线上线下落地服务。三是加强资源整合开发，深入推进“医养融合”。支持社区居家养老服务机构与社区卫生服务站点共建，为社区老人建立健康档案、开展健康体检、保健咨询、上门巡视等服务，为老人就医提供方便，推动医、养、康一体化服务。力争到“十三五”末，社区居家养老医养融合率达80%，努力实现“老有所养，病有良医”。

(三)完善人才激励政策，提高养老服务的专业化服务水平。一是根据职业资质和从业年限，提高养老护理员的工作待遇。对取得养老护理员初级证书、中级证书和高级证书，并在江宁区从事养老服务工作满两年的，分别给予500、1000、2000 元/人的一次性补贴奖励。对从事护理岗位满5年的全日制大学毕业生分别按照本科及以上50000元、大专40000元、中专30000元的标准给予奖励，非全日制毕业生按照全日制的70%奖补。具体要求参照《南京市养老护理岗位工作人员入职奖励暂行办法》(宁民福[2017]94号)执行。二是一视同仁，提高养老机构从医人员的职业吸引力。对在养老机构内设医疗机构从医的专业技术人员，执行与养老机构、医疗机构相同的执业资格、注册考核政策，提高他们的职业待遇和社会待遇，增强他们的职业荣誉感和从业积极性。三是强化内在激励，提高居家养老从业人员的职业期望与信心。在居家养老机构内部要加强对员工的职业规划和引领，通过内部岗位的梯级设置和渐进式的开发培训，给从业人员明晰的发展前景；通过温馨的团队管理，让从业人员充分感受团队的温暖和力量，进而爱岗爱业，自觉规范服务行为，增强老年人的满意度。

(四)广泛开展宣传，改善老年人居家养老服务的消费观。老年人是居家养老服务的服务对象，他们是居家养老服务的主体，要推进居家养老服务的快速发展，应该大力提高老年人居家养老服务的认知水平。一是积极动员社区资源，大力普及居家养老常识。社区应对居家养老宣传的重视程度，鉴于多数老年人文化知识水平有限以及部分老年人行动不便，社区应充分动员社区的资源，争取将居家养老的基本常识普及到每家每户，从而增强老年人的权利意识，鼓励老年人表达自己的利益诉求，同时也达到对社区居民的教育作用，创建一个和谐、友爱、尊老的理想社区。二是做好居家老人的宣传教育，逐步改善其传统消极的消费理念。通过上门服务和社区课堂，鼓励更多的老年人，融入社区大家庭，乐于接受服务，进而增进老年人对社会的认同感和信任感，消除顾虑和偏见。三是策划丰富多彩的老年活动，扩大居家养老服务品牌美誉度。社区可以定期组织社会有关单位为社区老年人送温暖、办实事、献爱心等活动，在此过程中宣传推广我区居家养老服务试点工作中好的典型和经验，扩大居家养老服务工作的认知度和影响力。

注释

① “五类”老人指的是城镇“三无”人员、农村“五保”人员；低保及低保边缘的老人；经济困难的失能、半失能老人；70周岁及以上计生特扶老人；百岁老人等“五类”老年人。

(责任编辑：育东)

C912.83

A

1672-1071(2017)05-0106-07

2017-08-30

课题组负责人：王诗露，课题组成员：张洪新、郭雯、赵艳华。