“补短板”语境中民主党派基层组织参与社会治理的路径探索①

盛佩琰

（上海理工大学，上海200041）

“补短板”语境中民主党派基层组织参与社会治理的路径探索①

盛佩琰

（上海理工大学，上海200041）

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要从改进社会治理方式、创新有效防范和化解社会矛盾体制等方面创新社会治理体制。从完善社会治理体系角度看，民主党派作为参政党，参与国家政治生活有制度化的机制安排。从民主党派自身建设角度看，参与社会治理能进一步增强政党意识，是我国民主政治建设中的重要环节。随着 “治理”内涵的丰富、外延的拓展，民主党派及其基层组织不断探索着参与社会治理的路径。本文尝试在上海城市建设 “补短板”的语境中寻找民主党派基层组织参与社会治理工作的新的切入点、着力点、发力点，在提升 “补短板”自觉能动性、优化 “补短板”工作环境、打造 “补短板”信息枢纽、制造多样化 “补短板”工具、积蓄 “补短板”人才力量等方面，探索民主党派基层组织参与社会治理的新路径。

补短板；民主党派；基层组织；社会治理

中国共产党十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效防范和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等方面创新社会治理体制。“治理”思维被确立为全面深化改革的新理念。社会治理的客体是社会事物和社会问题，社会治理的主体是民主、协商、共进的多元主体，在治理的概念中不再仅仅强调执政党为单一的主体，扩大了其他主体的参与空间。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的核心问题是完善和发展中国特色社会主义制度，而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是其中非常重要的组成部分。从完善社会治理体系角度看，民主党派作为参政党，参与国家政治生活具有制度化的机制安排，这使得民主党派在社会治理中具有其他权力主体无法比拟的制度优势。从民主党派自身建设角度看，参与社会治理能进一步增强政党意识，提升参政水平和协商能力，是我国民主政治建设中的重要环节。

民主党派基层组织是民主党派数量庞大的子单元，是区域内社会治理的重要参与主体之一。在实践中，民主党派基层组织在中国共产党领导的多党合作框架内，以参加政治协商，履行参政议政、民主监督、社会服务等职能为抓手，进行利益表达、关系协调，参与区域内的公共事务决策与公共问题处理。随着 “治理”概念的兴起、内涵的丰富、外延的拓展，民主党派及其基层组织不断探索参与社会治理的路径，取得了一定的成绩，但由于在党派成员政治角色认同、制度体系、工作渠道、自身能力等方面尚存在欠缺，阻碍了民主党派基层组织参与区域社会治理的持续深入。

为了寻找新的突破口，民主党派特别是民主党派的基层组织应该将资源进一步聚焦到区域工作重点上，在动态的工作中不断寻找参与社会治理工作的切入点、着力点、发力点。以上海为例，上海市委2016年1号课题围绕城市在 “十三五”规划实施中暴露的痼疾，开展查找短板、剖析短板、补好短板的调研和施策，不仅指出了上海在城市发展过程中的制约因素和突破思路，也为民主党派基层组织如何通过深度参与 “补短板”工作，寻找更有效地参与社会治理的路径带来启示。

一、民主党派基层组织参与社会治理的必要性及功能分析

民主党派基层组织参与社会治理的必要性体现在两个方面，从完善社会治理的角度看，社会治理必须重视治理主体的多元化。按照 “新公共管理”理论，社会治理有两个必要前提：首先，具有成熟的多元管理主体，包括政府、市场和公民社会；其次，各主体之间具备民主、协作和妥协的精神。政党是重要的社会治理参与主体，其中中国共产党是主导者，各民主党派是参与者。民主党派参与国家政治生活具有制度化的机制安排 （“一个参加，三个参与”），这使得民主党派在社会治理中具有其他主体无法比拟的制度优势。民主党派基层组织如果能够积极参与区域公共事务的决策和公共问题的处理，则有助于增强执政党对于社会资源的整合能力，提高决策的科学化、民主化水平。

从民主党派自身建设角度看，参与社会治理有助于民主党派基层组织的能力建设。在社会治理的参与过程中，结合政治协商、参政议政、民主监督、社会服务等政党职能，能进一步增强党派成员的政党意识，塑造积极主动的政党角色，提升政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力及解决自身问题能力，是我国民主政治建设中的重要环节。

民主党派基层组织参与社会治理中除了 “制度优势”外，还有三大 “功能优势”。一是社会资源动员。民主党派基层组织具有一定的技术资源、文化资源和人力资源，在社会治理过程中党派组织可以充分动员、集聚所掌握的社会资源。二是社会利益整合。通过自愿的、广泛的协商，整合所联系的界别群体的价值诉求和偏好，缩小价值分歧，凝聚对社会公共问题的共识，使各种利益诉求相互尊重、相互借鉴。三是公共政策的参与及优化。通过履行政治协商、参政议政、民主监督等政治职能将民主党派的政治诉求、利益表达向执政党的决策系统输送，为政策的形成、调整、修正提供参考。

二、民主党派基层组织参与社会治理的现实途径

民主党派基层组织参与社会治理的现实途径主要有以下几个方面。

从履行参政议政职能的角度看，一是参政。随着多党合作的不断完善发展，越来越多的民主党派基层组织成员担任区域内的人大、政协、政府以及法院、检察院等机构的领导职务，通过合作共事，提出工作建议，积极参与区域社会公共事务的决策和公共问题的处理。二是议政。民主党派基层组织通过深入开展调查研究，对事关区域内国计民生的问题进行多层次、全方位的调研，在反映民意、表达诉求中参与社会治理。议政有两个主要形式。一是课题调研。民主党派基层组织每年围绕所在区的重点工作及规划开展课题调研工作。以黄浦区为例，2015年各民主党派区委组织向区政协大会提交集体提案39篇，其中涉及城区建设和管理10篇，经济管理和发展8篇，民生问题7篇，社区建设6篇，教育问题4篇，政府建设和管理2篇，其他方面2篇 （见图1）。

图1 2015年黄浦区各民主党派区委组织向区政协大会提交集体提案分类

这些课题都直面了区域在社会治理中的不足之处，为补好 “短板”，精准施策提供了参考。二是社情民意信息。党派成员对社会焦点问题及尚未引起重视的社会问题提出看法、表达观点，对潜在的问题提供预警信息。以九三学社为例，2015年上海各区县组织、直属基层报送至九三学社上海市委社情民意信息共计1366条，内容涉及经济、城市管理、教科文卫体、社会保障等领域，其中被上海市政协采用175条，被中共上海市委统战部采用25条，被上海市领导批示11条，被九三学社中央采用6条，被全国政协采用8条 （见图2）。被采用指该信息已经得到了有关部门的重视，将作为政策调整的参考。

图2 2015年九三学社各区县组织、直属基层组织社情民意信息采用情况

从履行民主监督的角度看，有几种比较常见的民主党派基层组织参与社会治理的形式。一是双月座谈会。双月座谈会作为协商民主的重要承载形式，也是民主党派基层组织进行民主监督从而参与社会治理的重要平台之一。会上民主党派代表根据事先给出的议题和材料，围绕特定主题 （基本围绕区域经济、政治、文化、医卫体制改革等发展规划等）提出意见和建议。二是专门会议。中共党委主要负责人根据特定事项或主题，不定期召开的专题会议、座谈会议等，是民主党派基层组织就专项议题向中共党委领导班子及其成员提出意见和建议的渠道。三是特约人员工作制度。所常见的有特约监察员、检察员、审计员、陪审员和教育督导员等。由民主党派推荐成员，根据特约人员的工作联系制度，定期赴有关部门开展民主监督工作 （例如，参加部门重要会议、参与机关效能监督、党风廉政考评、专项活动、考察调研等）。四是借助其他平台。政协平台也是民主党派基层组织在民主监督履职中经常倚重的重要渠道。不少民主党派成员具有政协委员身份，可以利用政协的专题会议、参观考察及提案、书面意见等方式行使民主监督职能。

社会服务也是民主党派基层组织参与社会治理的重要形式。除了参政议政、民主监督这几个主要职能，民主党派基层组织在实际运作中还通过履行社会服务的职能来参与区域社会治理，从而改善民生、优化组织形象。民主党派基层组织往往具备一定的资源优势，例如党派成员的专业优势、技能优势、党派成员所在单位资源优势等。党派组织能够调动、整合、引导这些优势投身于区域的社会服务工作。主要有两种形式：一是自发开展。多以常态化的讲座、咨询、科普、助民、助学等形式开展。二是以社区共建形式开展。民主党派同社区 （街道）签订共建协议，召开共建联席会议，商定共建细则，将党派的资源优势同街道社区的地缘优势、组织优势相结合。

此外，民主党派基层组织政治协商的职能往往同参政议政、民主监督等工作融合在一起，即借助参政议政和民主监督的制度化渠道履行政治协商的职能。

三、民主党派基层组织参与社会治理不足与原因分析

（一）认识局限

对民主党派基层组织参与社会治理必要性、重要性认识不足是造成民主党派基层组织参与社会治理效能缺乏的重要原因。民主党派基层组织将有限的资源投放在参政议政职能的履行上，并没有社会治理重要参与主体之一的身份角色的自我认同。由于社会价值取向逐步转变，民主党派基层组织成员对自身 “政治角色”认识模糊，重个人轻组织、重业务轻党派的现象时有发生。通过调查、访谈及观察，可以发现部分党派成员加入党派后较少参加党派活动，较少考虑政治参与，趋从于自身经济利益的需求而冲淡了政治责任；部分成员加入民主党派时的政党意识就比较薄弱，入党 （盟、会、社）动机和目的模糊甚至错误，对自身的政治责任认识更无从谈起，对民主党派在社会治理中应该承担的责任缺乏思考、认同。缺乏 “政治角色”的认同造成民主党派成员对于社会治理参与中应该承担的角色、应该发挥的作用都没有充分的认识。并且，由于民主党派基层组织参与社会治理缺乏制度体系的保障，要依赖执政党的重视作为顺畅运行的保障，这导致民主党派基层组织参与社会治理工作缺乏着力点。在实际工作中，中共党组织往往更重视民主党派基层组织在课题调研方面的参谋咨询作用，而忽视其在整个社会治理过程中的整体参与，即对区域内的公共事务决策、公共问题处理的参与，在一定程度上造成了民主党派基层组织参与社会治理概念不清、定位不明、措施无力。

（二）制度缺失

制度体系不完整和运行机制的缺失是制约民主党派基层组织参与社会治理的主要原因。由于缺少党派组织参与社会治理的领导机制、工作机制、激励机制和评价机制等，造成参与社会治理的目标不明确、任务不清楚、人员不到位，缺乏工作成效。一是党派工作开展缺乏规章制度。缺乏一套完整的制度体系，对民主党派参与社会治理概念、内容、范围、形式、程序及激励等做出规定，使民主党派基层组织如何参与社会治理缺乏指导。二是基层组织组织化程度低。大多数党派成员都在利用业余时间参加党派工作，造成基层组织党派工作贯彻执行力度不强。久而久之，容易造成党派工作的随意性、被动性和突击性，从而影响党派组织参与社会治理的整体效果。三是知情和协商机制不健全。中共党组织与民主党派基层组织之间缺乏专门的沟通例会制度和区情专报制度，造成民主党派基层组织区域经济社会发展工作的重要信息不能及时知晓掌握，即使知晓，信息质量也不高，对党派组织在社会治理参与过程中有针对性地调动、整合资源造成阻碍。四是缺乏反馈制度。以较能体现社会治理参与职能的民主监督为例，对于民主党派基层组织提出的民主监督意见或建议的后续跟进及反馈也停留在口头或书面答复，具体的改进措施很难实体化，缺乏对民主监督实施反馈的制度保障，使民主监督效果虚化。

（三）能力困境

一是党派组织缺乏政治精英所造成的局限。民主党派富有技术精英，但缺乏政治精英，人才多集中在教育、科研、文化、卫生等单位，多为教育、科技、文化、医卫领域的中高级知识分子，虽然在专业领域优势明显，但缺乏参与区域公共事务所需要的处理复杂社会局面及风险驾驭的能力。二是基层组织的组织领导能力尚显不足。由于组织化程度低，民主党派基层组织无法提升组织领导能力，对区域内经济社会发展趋势缺乏预见性、前瞻性，导致在履行党派职责，布置落实党派工作时缺乏统筹规划和长远部署，随意性较大，不能合理配置、使用资源。三是资源整合效能较差。各党派基层组织的力量没有聚合，处于分散状态。例如，履行参政议政职能时，各民主党派基本是各自为阵，没有很好地聚集整体能量，形成整合机制，导致有限的党派资源没有被最大化利用。履行民主监督职能时，民主党派基层组织与中共党内监督、人大监督、政协监督、群众监督缺乏沟通和配合，没有形成高层次、多角度的监督体系。

四、民主党派基层组织在 “补短板”中探索参与社会治理的新路径

（一）强化主体意识——提升 “补短板”自觉能动性

增强党派成员对社会治理主体意识的认同，自觉主动参与社会治理的 “补短板”工作。将协商民主理念积极融入基层组织思想建设工作中，实践“温岭式”的民主恳谈会。通过自上而下的民主恳谈形式，协调好成员与成员、成员与基层组织关系，增加情感维系度，优化基层组织思想建设的“软环境”。强化政治角色塑造，使成员对民主党派参与区域社会治理的路径选择享有参与、决策和监督的权利。参照政协界别交流办法，建立 “界别”交流制度，围绕区域社会事务、社会问题的困难点、瓶颈点选择交流主题，为不同行业、领域、年龄的党派成员提供联动渠道，形成交流制度。通过尊重成员主体地位的思想建设，向成员传递民主党派参与社会治理的必要性、重要性、实现途径的认知。此外，基层党组织也要注重对民主党派参与社会治理的氛围营造，除了重视参政议政功能，还应该更加重视在政治协商、民主监督中的作用发挥，以助于激发、整合优势，协助基层党政部门共同处理公共事务、解决公共问题。

（二）完善制度体系——优化 “补短板”工作环境

社会治理工作制度、机制的完善，能够提升基层组织的组织化程度。组织化程度的提高有助于提升组织成员参与度、吸引优秀人才。一是强调法治化原则。习近平同志在中国共产党的群众路线教育实践工作会议上提到，法律制度的建立和完善，要本着于法周延，于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。应制定、完善民主党派运行的法律规范体系和具体操作性规则，确保民主党派参与社会治理的运行机制的稳定性。在现行法律规范的框架内，使民主党派基层组织在政治职能的履行中参与地方政府的决策程序，例如参政议政工作、政治协商、民主监督等。二是完善民主党派基层组织工作机构。民主党派基层组织除了进一步完善现有的工作机构，比如参政议政委员会、组织发展委员会、社会服务委员会等，还要建立民主监督委员会、政治协商委员会等凸显社会治理功能的工作机构，注重各委员会的平衡发展。三是完善社会治理的制度化体系。民主党派基层组织大多已经建立了完善的专项工作制度，例如参政议政制度、社会服务制度，但缺少综合的社会治理参与工作制度及工作机制，造成了各项工作虽然都能分头推进、深化，但缺少整体的规划，缺乏持续开展的系统性和前瞻性。例如对于参政议政工作的重点把握，调研课题的开展往往是断点的、不连续的，对于一些能持续深入的选题不能深入进行，仅仅浅尝辄止。例如对于社会服务工作，形式固化、内容单一，仅仅流于形式，缺乏创新和实效性。通过建立社会治理工作制度体系，将民主党派基层组织各项工作统筹考虑，可以提升各项工作的系统性和前瞻性，各项工作不是孤立存在的，而是相互促进和推动的。参政议政、政治协商、民主监督和社会服务能够有机结合，相互穿插。

（三）提升参与政党协商 “主动性”——打造 “补短板”信息枢纽

基层组织参与政党协商的 “主动性”同参与社会治理的成效呈正比例关系。高质量的政党协商能够形成高质量的民主监督和参政议政成果，这三者都是民主党派参与社会治理的重要通道。政党协商所包含的协商的方式和民主的逻辑，有助于民主党派基层组织有的放矢地参与区域的社会治理。一是搭建广泛的协商平台。健全民主党派基层组织与地方党政部门制度化交流模式，以沟通例会、区情专报会等形式，增强对话过程，增加互动频率，提高交流质量。用广泛的协商民主扩大民主党派基层组织对区域社会治理难点、施策方向、优化路径的知情范围，提高知情信息质量，保护信息在传递过程中的 “快”和 “真”。进一步挖掘民主党派基层组织政治诉求表达渠道，重视公共政策出台前的政党协商，将政党协商作为政策制定、调整、矫正的必要前置程序。二是提升协商民主参与的主动程度。党政部门应为民主党派基层组织自主自动组织社会治理 “补短板”调研、专题工作提供制度保障，为民主党派基层组织依法依规获取区域经济、政治、文化、医卫体制改革等发展规划的重要信息及变更信息提供法律保障和制度保障。通过增加民主党派基层组织在协商民主中的主动性和自主性，使之全面参与区域社会治理的公共决策和政治生活。三是增进社会治理多主体之间的共识。“治理”思维追求社会治理主体多元化。俞可平曾提出，推进国家治理能力现代化，“不仅要依靠党组织强大的政治动员能力，更要严格遵循民主执政、依法执政和科学执政的基本方略”［1］。社会治理强调在法治框架内的主体多元化、多主体协商共同参与社会问题及公共事务的处理，推动民主化执政建设。在这个动态的过程中，基层党政部门扮演主导角色，民主党派基层组织是重要的辅助角色。政党协商运用协商的方式和民主的逻辑，促使民主党派基层组织和基层党政部门相互理解对方的立场和职责，增进共识，化解分歧，形成有序参与社会治理的格局。

（四）社会治理工作渠道创新——制造多样化 “补短板”工具

根据 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》中完善民主党派对中国共产党进行民主监督形式的要求，摸索民主党派基层组织以履行民主监督职能为主导的，深度参与社会治理的多样化渠道。一是开展专项民主监督。各党派形成合力，变各自为政为统一发力，聚合人才优势，提炼优化能够处理复杂问题的民主监督队伍，对区域社会治理中政策的落实、调整进行专项民主监督工作。进一步优化、整合特约人员工作队伍，建立各民主党派特约人员联合工作站、工作室，以工作站 （室）为单位围绕社会治理重点进行监督课题立项，并转化成提案、议案、专报等形式报送有关领导及部门。利用好政治协商的平台，组织民主党派推荐的政协委员 （民主党派界别的政协委员）开展制度化、系统化的民主监督工作，对区域范围内的公共服务重大事件建立民主评议活动。二是坚持问题导向的课题调研。围绕党政部门在社会治理中的重点、难点和问题点，编制 “补短板”重点课题目录，由各党派基层组织认领重点课题并开展调研，协助党政部门查找短板、剖析短板，在补短板工作中精准施策、优化政策。建立专项课题督办反馈机制，使课题质量和办理结果形成相互促进的良性循环。三是建立智库体系。借助地缘优势，借鉴区域内高等院校、科研院所、党校、政府部门的智库建设情况，建立、优化民主党派基层组织的智库。整合各民主党派的智力优势，吸纳社会治理复合型人才，作为提供理论、策略、方法的民主党派智库。探索民主党派智库同高校、科研院所、基层党校、社会主义学院等智库的合作形式，例如参与区域专项工作督导、重点课题的调研等，为区域内的党政部门施策提供参考。四是设立基层 （社区）联络点。在重点工作、项目推进的区域、街道、居委设立民主党派联络站点，摸索、建立民主党派基层组织与基层单位的常态化联系制度。在直接的信息交换过程中，掌握信息是参与社会治理的第一站。基层联络点的建立便于从执政党之外的角度掌握信息、分析信息，通过发挥好政策体系 “上情下达”的枢纽功能，稀释、化解早期的、细小的矛盾。五是优化、创新社会服务形式。发挥民主党派基层组织在社会服务中的枢纽作用，以党派组织为平台，以具体项目为依托，与其他公益组织、社会组织合作，共同开展社会服务工作。充分借助社区 （街道）的地缘优势、组织优势，坚持需求导向，促使社会服务工作中 “需求”与 “供给”的有效对接，形成民主党派社会服务的品牌。六是构建新媒体平台。新媒体工具 （平台）不仅是宣传组织形象的手段，还是提升组织凝聚力的方法。应建立、利用新媒体工具来宣传和树立自身形象，介绍民主党派基层组织参与社会治理的成果。丰富与社会公众沟通渠道，提高信息传递交换的效率，在互动中寻找参与社会治理的突破口和薄弱点。

（五）培养政治精英——积蓄 “补短板”人才力量

民主党派基层组织参与社会治理要注重人才吸引、激励和引导。民主党派的中高级知识分子，有自我价值实现的普遍需求，应该构建民主党派成员参与社会治理的激励机制。在吸收、提拔人才时使用积分制，帮助党派成员在社会治理实践中提升政党意识，提高复合型能力。一是抓好进口，做好对新成员的激励和引导。在发展民主党派新成员时设置积分制，新成员完成必要次数的社会治理实践活动是加入党派的必要条件，如完成一定次数的调研课题、社情民意信息撰写、社会服务等。民主党派成员发展对象的激励和引导可以同民主党派新成员的激励和引导无缝对接，确保延续性。二是夯实根基，培育骨干成员中的政治精英。在对民主党派成员培养方面设置积分制，选举基层组织委员会成员、推选区域政协委员、人大代表时应充分考虑在社会治理参与过程中作用发挥较大的、成绩显著的成员。社会治理参与的充分性和积极性应成为任用、提拔党派领导的重要参考。建立人才的培养、使用、评价和保障的制度体系。鼓励民主党派基层组织的骨干成员积极参与社会治理的课题调研、民主监督、政治协商和社会服务，并不断磨练解析、处理复杂问题的综合能力，培养以专业精英、技术精英为基础的政治精英。

注释：

①本文所指的民主党派基层组织为民主党派地市级组织。

本文在撰写过程中得到了九三学社上海市委研究室主任季萍的精心指导和大力支持，在此表示衷心的感谢！

［1］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014（01）：5-13.

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.05.032

D665

A

1672－0911（2017）05－0032－06

2017-03-15

盛佩琰 （1982-），女，上海理工大学管理学院公共管理硕士 （MPA）研究生，九三学社黄浦区委专职干部。

（责任编辑：张迦寓）