规范政策性农业保险财政补贴县级管理的探讨

2017-11-06闫聚陈李小娇

财政监督 2017年21期

●闫聚陈李小娇

●闫聚陈李小娇

加强政策性农业保险保费补贴资金管理，对于促进政策性农业保险工作健康发展，提高农业保险经济补偿能力，不断扩大农业保险覆盖面具有积极意义。县级财政部门在政策性农业保险保费管理中处于关键地位。本文通过对县级财政部门政策性农业保险财政补贴资金管理实践的总结，及对财政补贴资金管理中存在问题的分析，提出一些规范完善政策性农业保险财政补贴县级管理的建议。

农业保险财政补贴县级管理

政策性农业保险将财政保费补贴与保险公司市场化经营相结合，创新了政府救灾方式，提高了财政资金使用效益，分散了农业风险，促进了农民收入可持续增长。加强政策性农业保险保费补贴资金管理，对于促进政策性农业保险工作健康发展，提高农业保险经济补偿能力，不断扩大农业保险覆盖面具有积极意义。河北省邢台县财政局支出的政策性农业保险保费补贴资金从试点初期2007年的26.46万元，增加到了2016年支出各级财政保费补贴资金565.92万元。农业保险的损失补偿功能也得到了很好地发挥。2015年旱灾和2016年“7.19”洪涝灾害后，农户分别得到1133.77万元和619.47万元的赔偿金，对稳定农民收入、恢复农业生产能力和灾后重建发挥了重要作用。

一、县级财政部门政策性农业保险财政补贴资金的管理实践

目前，河北省各级财政的政策性农业保险保费补贴资金都是通过县级财政部门直接拨付到经营政策性农业保险业务的保险公司。为做好农业保险财政补贴资金管理的基础工作，县级财政部门一般都设有农业保险台账。按公司、分项目记录全县政策性农业保险投保、理赔情况，以及各险种在县域乡镇的分布。与经营政策性农业保险的保险公司共同预测下一年度全县政策性农业保险规模，为各级财政补贴资金预算提供准确依据；通过设立政策性农业保险补贴资金台账，适时掌握各级财政资金到位、拨付及结存情况，为预算执行和年终决算制备数据依据。为进一步做好政策性农业保险保费补贴资金管理工作，2016年河北省财政厅开发了农业保险数据共享平台，各县级财政部门根据政策性农业保险工作开展实际情况将农业保险承保和保费补贴审核拨付数据及时录入数据平台后，省市级平台可实时掌握县级政策性农业保险承保进度和保费补贴资金拨付情况。也统一并规范了县级财政部门的农业保险台账功能。

在县级农业保险保费补贴资金的审核拨付程序上，一般有三种审核方式。一是财政部门自行审核后拨付资金。县级财政部门接到各政策性农业保险经营机构拨付农业保险财政补贴的申请后，主管股室通过核实农户、农民专业合作社等经济组织投保缴纳的保费收入以及保险凭证载明的各级财政部门承担的保费比例和具体金额后，据实将各级财政保费补贴资金及时拨付给保险经办机构。二是委托社会中介机构审核把关后拨付资金。即各政策性农业保险经营机构向县级财政部门申请拨付农业保险财政补贴时，应同时提交社会中介机构的专项审计报告，县级财政部门据以拨付各级财政补贴资金。三是县级财政部门根据各政策性农业保险经营机构的申请，不定期预拨一定比例的各级财政补贴资金，年终前聘请社会中介机构对各政策性农业保险经营机构承保情况、农户和农民专业合作社等经济组织保费缴纳情况、保费补贴资金使用情况及应收应退各级财政补贴金额、分险种理赔情况等进行全面审计，县级财政部门据以长退短补结算各级财政补贴资金。

在农业保险保费补贴资金拨付的财政内部管理程序上，实行主管股室审核受理、主管局长把关、局长批准。按照专项资金预算和国库集中支付程序要求，通过中央专项资金特设专户和财政零余额账户分别将中央财政补贴资金和省市县财政补贴资金支付到政策性农业保险经办机构。

《河北省政策性农业保险试点工作实施方案》要求，政策性农业保险凭证要载明投保地块的详细坐落地点、保单号、投保数量、保险责任、保险金额、保险费、保险期间等信息，载明中央、省、市、县财政部门和农户、养殖企业、龙头企业、农民专业合作社等经济组织等有关各方承担的保费比例和具体金额。要求县级财政部门要对保单上载明的中央财政、省财政、市财政、县财政、农户、龙头企业等有关各方承担的保费比例和具体金额进行审核。每月20日前财政部门根据各经办机构承保签单情况和申请，拨付保费补贴资金；签单保费达1万元（含1万元）以上，财政部门根据经办机构申请即时拨付保费补贴资金，不得拖欠。上述三种保费补贴资金审核拨付方式基本上都能满足政策要求。

二、县级财政部门政策性农业保险财政补贴资金管理中存在的问题

目前，河北省政策性农业保险保费财政补贴品种共15个。其中中央财政补贴农业保险品种14个，省定农业保险补贴品种1个。省选定了四家政策性农业保险经办机构。分别是中国人保财险河北省分公司、中华联合保险河北分公司、中国人寿财险河北省分公司和太平洋保险河北省分公司。四家公司在保险监管部门核准的业务经营区域内办理业务。邢台县目前共有中国人保财险、中华联合保险和中国人寿财险三家公司入驻，开办六个品种的政策性农业保险业务。经过十年的试点以及在财政补贴资金管理方面的不断发展完善，在取得可喜工作成绩的同时，在政策性农业保险开展和财政补贴资金管理等方面也存在一些需要解决的问题。

（一）基层财政部门政策性农业保险业务主管股室监管力量不足

由于机构编制的限制，县级财政部门普遍没有设置地方金融管理股室。包括政策性农业保险财政补贴资金管理在内的地方金融管理职责，通常挂靠在环境资源股或农业股。以邢台县财政局为例，2016年以前，地方金融管理职责挂靠在环境资源股，2016年开始挂靠在农业股。环境资源股有工作人员2人，农业股工作人员3人。农业股的工作职责除承担县级农业、林业、水利等方面的部门预算编审、执行、监督等工作外，还负责农业综合开发资金的报账管理，以及农业支持保护补贴资金、政策性农业保险财政补贴资金等重点农业专项资金的监督管理工作。人员配备与工作职责履行相比捉襟见肘。如果严格按照《河北省政策性农业保险试点工作实施方案》要求，县级财政部门每月20日前根据各政策性农业保险经办机构申请，及时审核其承保签单情况并拨付保费补贴资金，工作量之大可想而知。若因审核把关不严造成骗取财政补贴资金情况的发生，县级财政工作人员势必遭遇被追责之厄运。

（二）政策性农业保险经营机构基层服务网络不够健全

保险公司的基层服务体系建设是政策性农业保险服务千家万户、确保政策落地的根基。目前，各家政策性农业保险经营公司普遍缺乏乡村服务站点。个别获准经营政策性农业保险业务的县级保险公司甚至没有设置农险部，农险专业人员配备也不足。不论是业务拓展，还是政策宣传都无法适应政策性农险的要求。政策性农业保险业务开展主要依靠基层政府机构和乡村干部。并且乡村干部是代理保险业务还是协助保险公司办理保险业务的定位也不太明确。

《农业保险条例》第十条规定，农业保险可以由农民、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保。由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，保险机构应当在订立农业保险合同时，制定投保清单，详细列明被保险人的投保信息，并由被保险人签字确认。保险机构应当将承保情况予以公示。由于保险公司乡村服务网络欠缺，只能过度依赖乡村组织，加之青壮农民外出务工，留守的老弱妇幼文化程度较低，致使政策性农业保险承保展业程序不规范、保单填制不全面、姓名错误以及代签保单等现象时有发生。

（三）农民投保不积极，政策性农业保险参保率不高

由于政策宣传不到位、农民保险意识和风险防范意识差等原因，在农户和农民专业合作经济组织只负担不超过20%保费的优惠费率下，农民对投保政策性农业保险仍不积极。个别政策性农业保险经营者对风险较高的险种不愿保，而风险低的险种农民投保意愿更低。形成农民潜在保险需求和政策性农业保险服务能力不足的矛盾。这其中固然有农民风险意识淡薄，存有侥幸心理的因素，但某些政策性农业保险险种在保险责任范围设计上确实与农民心里预期落差较大。譬如森林保险中的商品林保险，其保险责任为：因火灾、暴雨、暴风、台风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、暴雪、雨凇等造成被保险林木的损失，包括流失、被掩埋、主干折断、倒伏、死亡等表现在内的损毁。虽然每亩商品林保险金额800元。保险费率4‰，每亩保费3.2元，林农每亩每年只承担0.64元保费。但因保险责任只保林木不保林果，农民的参保率并不高。邢台县种植苹果、核桃、板栗、酸枣等商品林达6万多亩，各种林果类专业合作社达200余家，但2016年商品林投保只有2户，共5130亩。投保率不足8.6%。

（四）政策性农业保险市场竞争不充分

我国农业保险实行政府引导、市场运作方式运营。政策性农业保险经办机构应承担起市场的主体责任，按照市场竞争原则，由多家符合条件的保险公司在同一区域内按照规范、平等、竞争原则经营农业保险业务。但在诸多现实因素考量下，地方政府更愿意以“避免恶性价格竞争”为原由，人为地为入驻的各家保险公司划分经营地域范围。从而限制政策性农业保险市场的充分竞争。《河北省森林保险试点工作方案》规定，公益林保险采用统一组织、统一出单的模式试办，林权所有者承担的保费部分由林业部门和保险公司共同组织收取。这也容易形成变相的行政垄断，造成事实上的一家保险公司专营，排斥其他符合条件的经营者，牺牲农户的选择权。

（五）部分保险公司存在查勘定损迟缓、理赔不及时现象，定损与赔偿额纠纷时有发生

由于部分保险公司农业保险力量配备不足，灾情出现后查勘定损不够及时。各政策性农业保险经营公司为加强内部控制，规避道德风险，普遍将理赔权力上收到市级以上公司，县级公司基本都没有理赔的决定权，甚至连公司印章都在市级公司集中保管，造成定损迟缓、审批缓慢、赔偿款不能及时发放到受灾农民手中。因农业保险勘查定损专业性强，勘查定损过程又缺少独立的第三方，定损与赔偿结果往往与农民心理预期落差较大，从而产生对保险公司的不信任感，出现定损与赔偿额纠纷，损害政策性农业保险的惠农政策形象。

三、规范完善政策性农业保险财政补贴县级管理的建议

县级财政政策性农业保险补贴资金管理经过十年试点探索，基本建立了符合本地实际的管理框架。但随着我国农村和农业生产不断发展，特别是农业规模化经营和农业专业合作组织的兴起，对政策性农业保险管理也提出了新要求。

（一）县级财政部门要配合县乡政府加强政策性农业保险宣传教育

经营政策性农业保险业务的保险公司毕竟是市场性的商业机构，在目前市场推广竞争尚不规范的情况下，其政策推广的公信力远不及政府部门的政策宣传和解释。政策性农业保险关系到广大农民的切身利益，攸关农村社会和谐与稳定，县级财政部门要配合县乡政府加强政策宣传力度，并给予一定的宣传工作经费支持，力争使政策性农业保险政策“家喻户晓”。县级政府每年要将政策性农业保险的品种、费率、财政补贴比例、保险责任印成宣传海报在乡村张贴。并在海报中明确，若出现政策性农业保险合同纠纷，宣传海报可作为法庭的审判依据，增强农民对政策性农业保险的信任度。

(二)县级财政部门要更加注重借助社会中介机构的力量强化财政补贴资金管理

一是在县级财政补贴资金审核拨付环节，依托社会中介机构力量进行政策性农业保险凭单审核、审计工作，缓解县级财政管理人手不足的矛盾。

每个财政年度内，各获准经营政策性农业保险的保险公司根据各自承保工作进度，若应拨财政补贴资金达到或超过3万元，即可随时向县级财政部门申请拨付财政补贴资金。为避免超拨退库的麻烦，县级财政部门可按申请额的80%取整拨付补贴资金。即财政补贴资金实行年内预拨、年终清算的拨付管理方式。年度终了前，由县级财政部门聘请社会中介机构对各家保险公司政策性农业保险业务进行全面财务审计，根据社会中介机构审计结果，县级财政部门与各家保险公司进行保费补贴资金清算。受托社会中介机构要做好资料审核和数据审计工作。包括保单填制的规范性，各级财政补贴比例的正确性，理赔资金给付的及时性，以及农户个人负担保费部分发票存根的完整性。县级财政部门也可以结合自身掌握的统计数据，以及农业、林业、畜牧等部门相关的数据信息对各险种总量进行核对，必要时也可进行现场抽查。县级财政部门摆脱繁琐的凭单审核工作后，可以不定期检查保险公司的保费补贴政策执行情况和资金使用情况，预防骗取保费补贴资金等行为的发生。

鉴于县级财政普遍困难的实际，县级财政部门支付的中介机构费用也应由各级财政按比例分担。

二是通过政府购买服务方式，引入独立的第三方进行政策性农业保险查勘定损工作，增强理赔定损工作的公信力，减少理赔定损纠纷、规避道德风险，维护政府信誉。

考虑到农业生产的分散性和勘查定损的复杂性，以及勘查定损理赔利益的高度敏感性，建议将政策性农业保险的查勘定损工作交由独立的第三方负责。第三方中介机构执业执行省级以上管理部门统一制定的政策性农业保险勘查定损技术规范和标准。

(4)信息素养。信息素养主要指信息获取、辨别、加工、分析能力。成人学生大多有工作经验和社会经历，都具备一定的信息素养。相对于普通大学生而言，成人学生能更系统、熟练地使用信息技术在信息海洋中迅速筛选、分类、提取资源。学习者的信息能力跟网络学习效果之间有显著的相关性，缺乏信息系统知识经验会大大影响学习者在网络中的信息检索效率以及信息检索的可信度。

各地承担政策性农业保险查灾定损业务的社会中介机构，由设区市政策性农业保险领导小组办公室会同各从事政策性农险业务的保险公司负责选聘。第三方中介机构的执业资格按种植、养殖分业选聘。入围中介机构可以在全行政区域范围内承担政策性农险的勘查定损业务。

农户报灾后，承保的保险公司应提供不少于三家社会中介机构供农户选择。接受勘查定损任务的中介机构要与保险公司、被保险人签订政策性农业保险独立勘查定损协议。协议应包括中介机构规范性、公正性声明条款。保险公司应当在接到中介机构勘查定损报告后10日内，将应赔偿的保险金支付给被保险人。

财政部门应建立政策性农业保险灾害损失勘查补贴，由县级财政根据勘查定损三方协议和勘查定损报告将佣金直接支付第三方中介机构。资金来源按照同品种农险保费财政补贴各级分担比例管理。补贴规模按同品种农业保险财政保费补贴规模的2%左右安排，滚存使用，平年补贴灾年。重灾年灾害损失勘查费用不足由各级财政统筹解决。

（三）增加经济林政策性农业保险责任，增强对果林业经营者的吸引力

《农业保险条例》第二条规定，本条例所称农业保险，是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。即目前的政策性农业保险责任主要是自然灾害风险，并不包括农业的市场风险。但目前的经济林保险责任却只有因自然灾害造成的被保险林木的损失，而不包括因自然灾害造成的被保险林木的果实损失。致使该保险品种失去对果农的吸引力。在市场经济条件下，若能再推出农产品售价保险，对农业经营者的吸引力会更强，对稳定农业生产、稳定农民收入预期、保障农产品市场供应的作用也会更大。

（四）县级财政部门要创新完善政策性农业保险协同推进措施，不断提高政策性农业保险的参保率

《农业保险条例》规定，农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。县级财政部门在政策引导和协同推进方面具有得天独厚的优势。

一是可以整合财政支农资源，提升财政支农资金的绩效。将农业保险政策与农业生产发展资金、农业龙头企业贷款贴息、产业扶贫资金、支持农业合作组织发展资金等有机结合，积极引导农户投保，可以充分发挥政策合力，使各项支农惠农政策相互联动，最大限度地支持保护农业生产。

三是对农民专业合作社和农业产业化龙头企业申报财政支农项目，应将合作社、龙头企业对社员、基地农户的农业保险保费补助列入项目实施方案。建立合作社与社员、龙头企业与基地农户更加紧密的联系，形成利益共同体；对农产品加工企业申请贷款财政贴息项目，应将对签订农产品生产协议农户的农业保险保费补助列入项目规划，增强贷款信用。

（五）规范培育县域政策性农业保险市场，在竞争中提高保险服务质量

目前，部分区县以“避免恶性竞争”为由，对入驻的各家政策性农业保险公司划分承保地域范围。屏蔽了农户对保险公司的自由选择权，实际上是对农户的不负责，是将政府意志强加于农民的表现。为提高政策性农业保险服务质量，应在竞争中规范培育县域农业保险市场。

一是在县域范围内经批准经营政策性农业保险业务的保险公司不应少于三家，并且不得以行政命令划分各家公司经营范围，在规范承保、规范理赔的前提下公平竞争，提高政策性农业保险服务“三农”的水平。

二是县级政府应尽量在上级政府批准的农业保险经营机构中选聘有实力的大保险公司入驻。我国地域广阔，越是全国性的大保险公司风险分散能力越强。对承保县农业生产的抗巨灾能力也就越强，竞争力也越强。

三是在县域内统一费率、统一财政补贴比例、统一保险责任、统一由第三方查勘定损的条件下，鼓励保险公司健全基层服务网络，鼓励政策性农业保险代理机构间公平竞争。

四是规范基层农业技术推广等机构协助办理政策性农业保险业务的委托关系，避免形成变相的垄断经营，损害农业经营者权益。

（六）充分利用社会力量加大对政策性农业保险补贴资金的监督检查

一是加大信息公示力度。对农户参保信息、理赔信息除在乡村张榜公示外，都应在县级政府门户网站公开，接受公众监督。