走出农村基层治理困境的路径探究

王宇

摘 要：改革开放三十多年，我国农村发生了翻天覆地的变化，过去的管理理念和方式已不能适应现代农村社会发展的要求，多年来我国也一直在探索、实践更完善的农村基层治理理念和方式，也出现了很多成功的典型，但农村基层治理仍旧困难重重。本文基于对浙北G村的实地调查，拟以G村为样本，从农村工作人员工作压力大、乡村传统产业升级转型困难、农村基层组织的财政危机、外来务工人员的管理问题四方面来阐述现代农村基层治理面临的现实困境，并希冀从规范政府权限、抓住机遇促进产业升级转型、发展多元治理模式三方面来提出相应的选择路径。

关键词：农村基层治理；现实困境；路径选择

在不断推进城市化的进程中，积聚于基层的社会矛盾易被激发，而基层社会的稳定与否关乎到国家整体是否稳定的问题。农村社会在改革开放三十多年中发生了翻天覆地的变化，如何实现良好的农村基层治理成为学者们研究的关注点，本文以浙北G村为例，简述农村基层治理面临的现实困境及走出困境的路径选择。

1 面临的现实困境

（一）自治组织行政化倾向严重，导致村干部任务繁重、工作压力大

村民委员会是村民自我服务、自我组织、自我教育、自我管理的基本组织载体，村委会作为农村最为重要的自治组织机构，承担着重要的职能和责任，但是村委会集管理村务与政务于一身，耗费大量的人力物力处理乡镇政府下派的政务，对于村务内部的处理根本无暇顾及，严重忽略了村委会本应该具备的自治功能。一方面，相当多的乡镇政府将村委会视为下设的行政组织——“村政府”，将其当作推行政令的工具，惯用行政命令、领导控制等自上而下的俯视方式看待和处理与村委会的关系；[1]另一方面，村委会是农村基层自治组织，它的主要职责在于协调村民与乡镇政府、村民与村民之间的各种错综复杂关系。村委会面对的处境极为尴尬，既不能不执行上级乡镇政府下派的任务，又不能置村民利益于不顾，由此也导致了村委会任务繁重，工作人员压力大。

以浙北G村为例，G村有三千多名村民，加上G村以做女鞋为其特色产业，有大量的外来务工人员需要管理，但只配有八名村干部，村干部们普遍反映“现在很难切实去为百姓办实事，上头压下来的任务太多，光处理这些事务都觉得时间来不及”。举例来说，G村是J市唯一被推举参评省级民主法治村的村，但负责这一项工作的村干部文化程度不高，加上G20峰会期间安全排查任务、大巡防任务等繁重，压力大。造成村委会成为乡镇政府实际上的派出机构的关键原因在于乡镇政府与村委会之间的权限界定不清，村委会名义上是村民的自组织单位，实际上却成为了乡镇政府的执行机构。

（二）乡村传统产业升级转型困難重重

G村以女鞋为特色产业，在2008年前后，G村的女鞋产业发展十分迅速，出现了一大批做女鞋的个体企业。但作为传统手工业的女鞋产业在近几年却遭遇了瓶颈期，传统的销售模式和制作方式已不适应互联网时代，人工费、材料费的增加更是压缩了盈利空间，加上产业升级转型的必然趋势，传统的手工行业生存环境愈发艰难，很多小规模个体企业主负债累累、工厂倒闭，大量原本以此为业的人也需另谋生路，外来务工人员的数量也有所下降。

G村传统女鞋产业升级面临的困难主要来自以下两方面：

1、向何处发展？

究竟应该是另谋出路还是以一种不同以往的方式继续发展女鞋产业？这个问题也成为G村的困扰，G村村民大多以做女鞋为生，如果女鞋产业就此倒闭，大量闲置的的村民该何去何从？由此引发的社会安全和稳定问题也令人担忧，而且农村基层治理的重要目标之一便是带领村民走上共同富裕之路，因此在传统产业不济的情况，向何处发展成为一个重要议题。

2、如何发展？

产业的升级转型需要相关的知识型人才，当下的困境在于人才不愿留在乡村，G村同样遇到了这一类问题，因此，如何招人、留人成为实现产业升级转型的困境。

（三）不堪重负的财政危机

前几年G村建造了一个大型公园，公园作为本村村民文娱活动的重要场所是免费对外开放的，但维护成本却也是相当之高，建造和维护的资金大多由G村财政提供。2016年年初，新的村办公楼、村文化礼堂也开始动工，同时以公园为中心的二期工程（农家乐等）也相继施工，这对G村财政造成较大压力。在女鞋产业发展形势较好的几年，企业主会捐献资金用于村集体事务，但随着女鞋产业的衰落，各小型企业纷纷倒闭，村财务资金来源减少。

（四）外来务工人员的管理问题

在女鞋产业未发展之前，G村的构成人员较为单一，基本就是生长于此的本村村民和从其他地方嫁过来的妇女，是典型的熟人社会。随着女鞋产业的发展，大量外来务工人员涌入，相关的管理工作被提上新的议程。外来人员的管理事务繁多，如学龄孩童的就学问题、育龄妇女的生育问题、借租房屋问题等，若这些问题没有得到解决，不仅对外来人员生活造成不便，也易导致社会冲突、引发社会矛盾。因此，外来人员的管理对于农村基层社会的稳定至关重要，如何搭建起外来人员与本村之间的联系，使他们在本村感受到融入感至为重要。

G村对于外来务工人员的管理总体较为有效，但也存在一些不足之处，如对于部分外来人员的拉帮结派问题没有得到有效的解决；企业主拖欠外来人员工资的问题频频出现等。

2 走出困境的路径选择

为实现G村基层治理的良序运行，针对G村基层治理面临的困境，从三方面提出对策：

（一）规范各级政府的权限，定位基层治理的职能

村委会是村民的自组织单位，承担着大量村务，不仅需要调解各种纠纷案件，更是村民表达自己利益诉求的重要渠道，村委会的主要职责便在于为村民服务，但现实中村委会却成为了乡镇政府的执行机构，很难履行其本质职责，农村基层治理的突破很大程度上取决于“以行政汲取为主要特征”的“管治型”治理能否转向“为农服务”和进行新农村建设的“服务型”治理，只有完成了这一转向，才能发挥村委会的职能所在，也才能更好地建设社会主义新农村，带领农民走上富裕之路。

（二）依托地理优势、借助互联网络，抓住机遇促进产业升级转型

G村位于杭嘉湖平原，北邻上海、南邻杭州，地理位置优越，又有高铁站、交通极为便利，这为G村发展提供了较好的条件，加上2015年开启的第一届世界互联网大会这一机遇，G村的外在环境优势明显。

G村可充分借助上海和杭州两大城市充足的知识型人才，为其发展提供技术和策略支持。另外，近几年互联网络的飞速发展也为其销售渠道、生产渠道提供了新的空间和可能，因此依托互联网开启全新发展模式值得考虑。

（三）发展多元治理模式，丰富基层治理实践

在政府的多元治理过程中，不断强调公共事务管理过程中应追求公共性、效率性、服务性，强调组织效能，注重与公民社会的合作共治性，从而保证在多元治理过程中实现公共管理的效能化目标。[2]在农村基层治理中也要注重多元治理主体间的合作，理顺农村各治理主体之间的关系，对农村基层各治理主体的权力、义务、职能、责任加以明晰，在法律上明确农村各治理主体的定位和作用是推进农村基层治理法治化的重要前提。[3]发展政府、农村社会组织、村民个人等主体间的合作，同时给予长期居住于本村的外来务工人员一定的参与本村事务的权利，关心他们的生活状况，共同为建设社会主义新农村而献力。

3 结语

农村的稳定关乎国家整体的稳定，因此必须想方设法维护农村基层稳定、维护农民切身利益、探索走出农村基层治理困境之路。

参考文献

[1]李晚莲，胡扬名：《农村基层治理创新须理顺三大关系》，《福建论坛》2016年第7期。

[2]张丽娟：《农村社区能力建设中的政府职能选择与转换》，《商业经济研究》，2016年第14期。

[3]赵颖：《推进农村基层治理法治化探析》，《山东工会论坛》，2016年第1期。endprint