新型城镇化进程中大中小城市和小城镇协调发展

荣宏庆

【摘 要】中国大中小城市和小城镇协调发展的推进情况来看，来自于各方面的阻力非常大，如何破解这些阻力正在当前以及未来一段时间内不断的考验着政府决策者的管理智慧。本文对于当前大中小城市和小城镇协调的必要性进行了详细的论述，并对大中小城市和小城镇协调发展面临的阻力进行了深挖掘分析，在全面掌握协调发展阻力基础之上，结合本领域的研究理论，提出了适合中国国情的大中小城市和小城镇协调发展的具体思路。

【关键词】新型城镇化；小城镇；协调发展；路径选择

长期以来，中国城镇化两极分化现象非常严重，一方面是少数大城市人口规模持续膨胀，并衍生出来了一系列的负面问题，另外一方面是几十年来中国小城镇减少上百个，小城镇始终得不到的长足发展，甚至出现了一定衰退，这种情况对于中国城镇化的发展来说是极为不利的。这种两极分化的城镇化发展模式大大透支了中国城镇化发展潜力，同时对于城镇化发展质量也是一个负面的影响。

一、大中小城市和小城镇协调发展面临的阻力

当前虽然大中小城市和小城镇的协调发展呼声很高，但是在具体的实施中却遭遇到很大的阻力，大中小城市和小城镇的协调发展这一战略目标没有得到有效的贯彻落实，小城镇并没有得到的良好的发展。总结大中小城市和小城镇协调发展面临的阻力，可以归纳为以下几个方面。

（一）行政体制存在痼疾弊端阻碍新型城镇化实现协调发展。一方面从权限来看，小城镇的自主行政权限受到上级的严重约束。一些小城镇虽然人口规模方面基本上达到了中小城市额规模，但是在用地指标、建设规划方面的囿于权限，很难与城镇的发展要求相匹配。这种权限方面的限制对于小城镇的发展来说是一个不利影响。各类项目建设、行政审批需要上级审核，不仅仅耽误了时间，同时通过的概率也会大大降低；另外一方面从资源分配以及使用来看，小城镇的财权与事权明显不匹配，财权明显小于事权，收入中有很大的比例要上交给上级政府，而在财政转移支付方面，上级部门又是留足自己的然后再将资源分配给小城镇，这导致小城镇获得的资源支撑非常有效。

（二）产业布局严重失衡阻碍新型城镇化协调发展。中国产业布局在大城市与小城镇之间严重失衡，尽管在中国城镇化的起步阶段，国家和地方将支柱产业都布局在大城市是为了规模效应、聚集效应以及优先发展城市的需要，但是随着的经济社会的不断发展，这种做法已经明显与社会发展要求不相适应。与此同时，小城镇自身的比较优势没有得到有效的发挥，小城镇当地的产业没有得到很好的发展，大城市与小城镇在产业布局方面的差距越拉越大。产业是小城镇发展的基本力量，没有产业支撑，小城镇的发展也就成为了无源之水、无本之木，很难引导人口迁入。

（三）小城镇内生力不足导致新型城镇化均衡发展动力不足。大中小城市和小城镇协调发展面临的另外一个阻力就是小城镇的内生力不足。对于小城镇来说，内生力是指小城镇依靠自身的不断发展的力量，长期以来，小城镇发展都不被重视，中国小城镇被边缘化的趋势非常明显，企业投资基本上都是选择大中城市，对于投资者来说，选择大中城市有着多重考虑，交通、政治、资源等等，这些东西都是小城镇所不具备。尤其是大企业在投资地选择的时候，选择城镇落户的更是寥寥无几，除非这些城镇有其他地区所不具有的自然资源，所以中国小城镇的发展只有极少数能够依靠自然资源获得发展机遇，大部分小城镇几乎没有像样的工业基础。

（四）财政支出不均衡成为新型城镇化非均衡发展政策性张力。中国现有的财政支出模式对于大中小城市和小城镇协调发展来说是一个负面的影响。中国既有的财政支出模式最大问题之一就是公平性欠缺，从财政支出的区域分布来看，城市获得了财政支出80%以上的份额，而广大的城镇以及乡村地区获得财政支出份额仅仅为20%左右，而城市人口与小城镇以及广大乡村地区的人口比例约在2：1。当前中国城市基础设施的投资主体基本上都是政府，政府运用财政资源进行市政建设。

二、大中小城市和小城镇协调发展的具体思路

在大中小城市与小城镇协调发展方面，结合国内一些地区的实践探索经验，针对目前大城市与小城镇协调发展中普遍遇到的阻力，笔者立足中国小城镇发展的实际，着眼长远，提出以下几个方面的大中小城市和小城镇协调发展思路。

（一）国家应该尽快推进行政府职能部门行政体制改革。中国行政管理体制本身存在的弊端极大的阻碍了大城市与小城镇的协调发展。在中国行政管理体制改革的不断深化的背景之下，需要进一步对现有的行政管理体制模式继续调整整完善。从行政管理体制改革的总体方向来看，政府行政管理体制要朝着放权以及精简行政机构等几方面进行调整。中国要放宽小城镇设置县市的門槛，允许符合条件的小城镇在行政级别方面升级。同时上级行政机构要给予小城镇放权，授予小城镇更多的决策权限，给其发展提供更多的政策空间。

（二）发改委等有关部门要科学规划和优化调整产业布局。针对当前中国大城市与小城镇产业布局失衡的问题，未来理智之选就是优化调整产业结构的布局，产业结构布局调整涉及到两个方面，一方面是大城市要将一些产业主动的分流到小城镇。目前对于北京分流人口的呼声就比较高，事实上分流人口的载体在于产业的调整。大城市要将那些对于城市本身发展弊大于利的产业主动分流到小城镇。一般来说，区域内的大城市扮演的更多的是政治、文化、商贸、金融等中心的角色，而不是大而全的发展模式。

（三）国家应该尽快把培育小城镇增长力作为推动新型城镇化发展的切入点。小城镇的内在增长力是推动其不断发展的核心动力，政府要积极培育小城镇的增长力，通过制定小城镇的整体发展规划，引导小城镇的正确发展。加大小城镇硬环境以及软环境方面的建设力度，尤其是要重视软件环境的建设，以服务型政府建设为契机，调整职能定位，为外来的投资企业提供完善的服务，增强小城镇对于投资者的吸引力。①

（四）国家应该尽快实施新型城镇化财政配套政策，财政转移要向小城镇倾斜。中国目前的财政体制对于小城镇的发展非常不利，要想实现大中小城市和小城镇的协调发展，需要重点在财政支出方面进行结构的优化，加大对于小城镇的支持力度，建立对于小城镇发展的反哺机制。中国上世纪九十年代所建立的分税制已经明显不符合时代发展的要求，需要尽快地加以调整改革，确保小城镇事权与财权的匹配。国家要加大对于小城镇教育、卫生等方面的投入，让小城镇集中有限的资源来进行城镇建设，促进小城镇的发展。

注释：

①林仲城.小城镇发展中的土地利用问题与对策[J].城市建设理论研究，2013（12）.endprint