反腐倡廉机制研究

崔莹莹

【摘 要】清除政治体制内“腐败”的痼疾，保障政府及其工作人员履职时廉洁自律。是我国反腐倡廉工作的永久性追求。自“十八大”大力度反腐倡廉工作的开展以来，收效显著。但在“不敢腐、不能腐、不想腐”上还没有取得压倒性胜利的情况下仍应反思反腐、倡廉一体化机制体制建设。在此背景下，将纪检监察机关i的调查职能和检察机关的侦查权统一纳入到法框架体系中，构建无缝隙的司法框架体系是必要的。

【关键词】腐败；廉政机制；司法框架

一、引言

腐败是人类社会的“毒瘤”，是社会久治难愈的“痼疾”。腐败既是一种社会历史现象，又总是跨越社会形态、社会制度而存，任何政党任何社会都面临腐败与反腐败的问题。[1]十八大后，中央组织全国反腐败的行动举世嘱目，已经有近60位省部级高官落马，党风廉政建设和反腐败斗争成效明显。但习近平总书记在2015年1月12日年中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议的讲话中指出：反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善。这意味着在国家司法结构层面，建构我国完善的廉政建设和反腐败机构已成为关键之举。

二、问题的提出：纪律监察机关与检察机关职、责、权混乱

（一）纪律监察机关的职、权不对等

在我国现行反腐机制下，由党的组织纪律监察机关主导反腐工作检察机关辅助负责侦查工作。[2]也就是说在腐败案件调查时由于纪律监察机关不属于国家司法体系没有相应的拘留、羁押、审讯、搜查、扣押、没收司法权力时调查工作难以全面展开，而同时检察机关在在没有接到纪检机关的足够证据时就不能立案侦查。[3]这样纪检监察和检察机关在案件调查方面的权责使用的“双规”调查手段，不仅使双方角色的尴尬也是一直受外界诟病的焦点。

（二）检察机关的侦查权缺乏监督

在现代诉讼中，由于控诉和审判职能的分离，法官不得主动追究犯罪，不得自行启动刑事审判程序。[5] “因此，尽管审判程序对于确定一个人是否构成犯罪具有决定性作用，但审判程序只能在刑事审判前程序的基础上发挥作用。刑事审判前程序在时序上的优先地位，决定了如果刑事审判前程序没有发现真正的犯罪人，审判程序就根本无法发挥其惩罚犯罪的功能”。[6]因此侦查程序和起诉程序决定着刑事案件的审判结果。在行政官员职务犯罪中，抛开纪律监察机关的职能不谈，检察机关的侦查权力对于一项腐败案件职务犯罪嫌疑人的定罪量刑起着至关重要的作用。一旦某项权力存在自由裁量度且又缺少必要的监督，其肆意扩张和腐败滥用的可能性极大，因此检察机关的侦查权缺少相关部门的监督和监管，在此情况下难以保障检察机关不受职务犯罪官员的贿赂依法独立公正地行使国家追诉权，实现打击犯罪和保障社会公民权利的有效统一。

三、整体性司法框架下的反腐倡廉一体化

在此腐败形式严峻的情况下，微观视角下的反贪机构的改革很难兼顾预防、惩治腐败，保障廉政的功能，因此要从根本上改观反腐工作碎片的现状，必须从整体性、全局性、宏观性的视角进行大部门式的改革，完善现有司法框架体系。中国共产党十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。[8]检察机关与纪检监察机关具有不同的政治地位和法律地位，发挥着不同的反腐败职能，要充分发挥两机关的反腐败效能，必须从法治的视角必须将其纳入司法体系中构建无缝隙司法框架体系。

其一，在国家层面上建立与公安部、国安局同级别的“廉政部”。“廉政部”的的定位：监督和查处所可能的职务犯罪官员，横向上讲既包括国内政治体制内从事公务的人员也包括国际组织的官员；纵向上讲既可能是中低级官员，也可能是国家领导人。“廉政部”的独立性：为保证其权力来源的合法性该部门可由国家主席直接领导，向国家主席和全国人大报告工作。其工作不受任何党派或部门的领导或指派。年度财政预算开支直接向国家财政部报批。与政府行政机关断绝任何隶属关系。总之保障“廉政部”及其人员独立的地位，以确保其独立、公正、高效地履行反腐败的神圣职责。[9] “廉政部”的主要职责：制定相关政策和做好相关宣传以预防职务犯罪、贪污受贿等行为；调查、侦查涉嫌贪污、受贿、挥霍浪费及滥用职权的行为，总之该机构只享有调查权和建议权，但没有处分权。关于渎职犯罪的最终审判权仍有人民法院享有。依然注重保障四中全会“依法治国决定”中明确的“以审判为中心”的司法结构。

具体做法：将检察机关的反贪局、反渎局、预防局、國际局，纪律监察机关的侦查办案机构并入廉政部改名为侦查局。那么国家司法框架包括：公安部专职社会治安犯罪，“廉政部”专职官员职务犯罪，国安部专职国际间谍犯罪。在此基础上检察机关的侦查权一并被撤销并入“廉政部”侦查办案机构中，至此检察机关只享有监督批捕权和审查起诉权。这样“廉政部”被完全纳入国家司法程序，反腐倡廉工作也被完全纳入法治轨道。职、责、权明确的反腐机制不但能有效减少反腐侦查中的变相超期关押、刑讯逼供和冤假错案，更能提高办案效率。[10]

其二，在地方层面上设置与之相呼应的：省、直辖市、自治区设“廉政厅”，市、自治州、地区一级设“廉政处”，县、区一级为“廉政局”，并配置相应的权力的和职能。纳入到司法体系中国家级“廉政部”，与纪律监察机关相比有法定权力去查处和预防腐败案件，与检察机关相比其侦查权受到全国人大及其常委会的监督，办案合法化；“廉政部”严格按照准司法程序办案是依法治国的必然要求也是国家治理现代化的新起点，即：变权力反腐为法治反腐。[11]因此，建立依法治国的政治机制和文明理性的社会，必须适当适时地改革司法制度，进行司法结构设计使反腐倡廉工作按既定的司法程序稳步展开。在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记再次发出铿锵之语——“必须坚持零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不变、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉查处的尺度不松，发现一起查处一起，发现多少查处多少”。[12]党中央坚决的反腐决心和有力的顶层设计一定能将反腐败斗争进行到底。

注释：

i 2010年，中国的反腐败和廉政建设白皮书规定：我国的反腐败和廉政建设的职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。在反腐败实践中，纪委、政府监察机关及国家预防腐败局合署办公，统称纪检监察机关。

【参考文献】

[1]李至伦.国际反腐败随笔[M].北京：中国方正出版社，2003（7）：1页.

[2]过勇.完善中国反腐败体制和机制的几点建议[J].经济社会体制比较（双月刊）.2010（4）

[3]陈海英.新时期我国反腐倡廉机制的完善与创新研究[D].河北大学.2015.

[4]孙力等.反腐败国际合作机制研究[J].中国刑事法杂.2003（4）.

[5]宋英辉吴宏耀.刑事审判前程序研究[M].中国政法大学出版社，2002：18.

[6]香港肃贪的成功经验及其借鉴意义[J].内蒙古社会科学.2012（11）.

[7]张永进.中国反腐败机制的解读与完善——基于近五年反腐败典型案件透视[J]. 福建行政学院学报.2011（2）.

[8]吴高庆.建立我国反腐败专职机构的构想[J].甘肃社会科学.2005（3）.

[9]陈宝剑.论反腐倡廉体系建设[J].当代法学.2012（4）.

[10]丁晓波陈元.检察机关与纪检监察机关反腐败工作衔接机制研究[J].社科纵横.2016（12）.

[11]习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调：深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入[J].中国纪检监察.2015（2）.endprint