中国土地管理制度究竟如何改革？

陈海嵩+邓亮

摘 要 土地制度包括土地财产权和土地管理权两大组成部分。当下我国的土地制度改革，也主要围绕这两大主题进行系统性展开。但二者并非非此即彼的关系，而是相互影响，相互关联的关系。在社会主义市场经济发展的当下，如何对我国现行的土地管理制度按照市场化价值取向进行改革，意义重大。汪晓华教授所著《中国土地管理权研究》一书即为中国土地管理权改革研究的一部佳作，全面、系统的阐释了中国土地管理权改革的整体图景及其具体方案。该书基于土地管理市场化价值取向、理论基础及方法论，对土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权、土地征收权等具体问题展开了解释论研究。

关键词 土地管理权 土地规划权 土地用途管制权 土地征收权

中图分类号：D912.3 文献标识码：A

1本书逻辑清晰、体系科学、结构严谨

中共黄山市委党校汪晓华教授出版的专著《中国土地管理权研究（安徽人民出版社，2017年5月版）就我国土地管理权制度改革进行了系统性研究，读后感受颇多，无论是逻辑还是内容，都值得称赞。在逻辑上，首先，本书对土地管理权基本理论进行阐述，明确土地管理权的定义，主要内容（类型化方法）以及与土地所有权之间的关系等问题，这是研究土地管理权法律制度的逻辑起点和前提。此外，在论述土地管理权之前，文章立足于管理学、宪法学的角度，就政府、宪政等基本概念进行界定，试图从不同学科角度将土地管理权的基本理论解释的更加全面。在这一部分中，最核心的就是从类型化角度对土地管理权内容进行分析和概括，指出我国政府享有的土地管理权主要包括：土地规划权、土地征收权、城镇土地使用许可权、农村土地使用许可权、土地行政监察权、土地税费征收权。这是本文研究范围所在，也是下文开展研究的基础。其次，在对土地管理权基本理论特别是土地管理权内容类型化阐述的基础上，文章接下围绕“土地规划权”“土地征收权”“城镇土地使用许可权”“农村土地使用许可权”“土地行政监察权”“土地税费征收权”进行详细展开，这几项土地管理权属于政府享有的土地管理权内容最核心和实质性的权力，文章在研究过程中，从管理学、法学、经济学等不同学科，遵循理论与实践、逻辑与问题、事实与价值三种研究思路，针对不同种类的权力进行研究，以此明确各类权力在实体配置、程序运行、救济机制展开以及权力间冲突如何协调等问题。再次，在上述对各类土地管理权内容进行详细研究的基础上，文本指出土地管理权在实践中能否运行良好，除了法律层面对各类权力准确的界定和正确的设计外，还须考虑保证该项权力能否有效的运行的配套制度即土地管理权的监督制度的设计问题，据此，文书专章就土地管理权监督制度目前存在的问题、弊端和改进提出了建设性的建议。最后，通过对土地管理权基本理论阐述、土地管理权主要内容深度诠释以及配套制度建设等几个方面进行系统化、体系化和整体化的研究基础上，立足于权力的实体配置与实践运行的视角，得出本文的观点和结论。

2本书内容丰富、务实和全面

我国现行的土地管理制度是由土地规划、土地用途管制、土地征收、土地开发许可等一整套制度构成的制度群。虽然，我国现行《土地管理法》（1986年制定、1988年修正、1998年修订、2004年修正）围绕土地管理制度作了较为全面、系统性的规定，但由于深受计划经济体制的影响，诸多制度的设计和规范配置仍然践行的是国家利益本位主义，行政主体和行政相对人之间主从支配和纵向隶属关系表现的尤为明显。然而，从我国当下的土地管理纠纷不断增加、土地违法现象日益严重以及改革我国土地管理诉求日益强烈的背景来看，我国现行的土地管理制度已难以适应当下市场经济迅速发展的诉求，并由此步入了失灵状态。因此，伴随我国市场经济的迅速发展，市场主体利益诉求的日益多元化，如何改革我国现行不适应市场经济发展的土地管理制度，建立一套兼容多元利益诉求的制度规范样态，已成为我国当下土地管理制度改革的重大法制课题。

中共黄山市委党校汪曉华教授出版的专著《中国土地管理权研究（安徽人民出版社，2017年5月版）即为中国土地管理权改革研究的一部佳作，全面、系统的阐释了中国土地管理权改革的成因、具体内容和对策，可谓内容丰富、务实和全面：

其一，在土地管理权基本理论释明部分，对我国土地管理权研究的前提、基本概述和历史演变等问题进行了较为系统的交代。土地作为一种财富，能够给人类带来经济利益，这就激发了人类追逐土地的欲望。而正是因为人类对土地蕴藏的利益的无限追求，围绕土地利益这条主线，各个利益主体之间展开了争夺，这种无序的土地利用境况对各方都不利。当然，国家作为公共利益的代表，也不希望这种情况的出现。加上土地资源稀缺性特征的逐渐显现，对土地资源的利用进行适当的限制和引导就显得越来越重要。土地管理权就是应这种需要而产生的，是政府为了改善无序的土地利用境况、提高土地利用效益、缓解日益紧张的土地资源压力而进行的制度设计。本书以中国土地管理权作为研究对象，而第一章是对土地管理权的大致梳理，为下文对土地管理权的研究作铺垫。在进行土地管理权的系统研究之前，首先必须明确土地管理权研究的前提，对土地管理权的行使主体即政府进行界定，并确定本文在宪法架构下的立论基础；其次，对土地管理权进行概念界定并引申出本文的主要研究范畴；再次，介绍我国土地管理权从混沌到明晰化的过程；最后，对土地管理权与土地所有权之间的关系进行简要的分析。

其二，在对土地管理权基本理论释明后，接下围绕具体的土地管理权：土地规划权、土地征收、城镇土地使用许可权、农村土地使用许可权、土地行政监察权、土地税费征收权、土地监督权等具体的土地管理权进行全面、系统的研究。

在土地规划权部分，本书主要通过对我国土地立法史的变迁及现行法律规定的探究，以土地利用总体规划和土地开发整理规划为研究对象，分别考察了中央和地方政府在制定和执行上述两种规划时的权力边界，并尝试分析这种权利分野的背后原因。endprint

在土地征收权部分，本书主要采用历史和实证的方法，在对土地征收基本概念进行区分的基础上，依据我國的立法史料，抽象概括出不同历史时期土地征收权的基本特征，并以其为基础归纳出我国土地征收权的立法演变规律，然后分析土地征收权在中央和地方政府之间权力划分变动的原因，最后指出现行立法对土地征收权限制的弊端。

在城镇土地使用许可权部分，本书主要围绕城镇土地使用许可权的范畴界定、行使依据、行使程序以及存在的缺陷和完善等问题进行全面、系统研究。

在农村土地使用许可权部分，本书主要围绕农村土地使用许可权的范畴界定、农村土地使用许可权存在的问题及完善等问题展开系统性研究。

在土地行政监察权部分，本书旨在厘清现存于相关土地法律法规条款之中的行政监察权相关概念，界定土地违法行为，并对其类型化分析以便于为生活中实际发生地违法行为的监察提供借鉴和指导。

在土地税费征收权部分，本书主要就税收征收权的横向、纵向关系进行概述，尔后着眼于对税收主体之间权利义务关系的定位及中央与地方之间的利益关系的均衡，对三大土地税收法律制度及近来备受关注的房产税进行介绍。

在土地督察权部分，本书主要就政府监督、权力机关的监督和社会监督进行深入的研究。

总之，本书围绕中国土地管理权改革进行了系统性研究，内容丰富、全面和务实。

3观点独到、合理和可行

中国的土地管理权改革，是一项复杂的系统性工程，不仅需要土地财产权制度改革的联动支持，更需要对我国土地管理权存在问题进行实证考察的基础上，提出有针对性的改革方案。汪晓华教授出版的专著《中国土地管理权研究（安徽人民出版社，2017年5月版）运用系统论方法，对我国现行土地管理权改革进行了全面的研究，并提出诸多独到、合理且可行的观点。

在土地规划权部分，作者指出我国土地规划权的行使，其本质乃是土地发展权分配的构成，为此，构建土地发展权法律制度来优化我国土地规划法律制度，是解决我国土地规划制度运行困境的必然要求。

在土地征收权部分，作者认为应对我国现行的土地征收之前提公共利益作宽泛解读，并且在我国现行的地权结构形态下，集体土地征收应以土地使用权为中心展开制度构造，等等。

在城镇土地使用许可部分，作者指出，土地使用许可权是指政府对具体项目用地的审批权，是政府土地管理权的一个重要方面。土地使用许可权的行使以规划权和征收权行使为前提，是具体地块的使用进行具体化的过程。政府行使土地管理权是以主权者的身份，不是以所有者的身份。根据政府权力作用的区域不同，可将我国政府的土地管理权分为城镇土地使用许可权和农村土地使用许可权。根据相关法律规定，城市市区的土地属于国家所有，在现实中国有土地的所有权由政府代为行使，由此在城镇地区土地的所有权与管理权主体合一，研究城镇土地管理权却要将两者进行区分，须分清所有者行为与管理者行为，正确厘定政府土地使用许可权的界限。

在农村土地使用许可权部分，作者指出，农村土地使用许可权与城镇土地使用许可权有着不同的逻辑基础，原因在于我国城镇地区实行土地国有制，政府既作为土地的所有者，也作为土地的管理者，在涉及土地的事务上，应该努力厘清两个身份之间的区别，重点对政府以管理者身份行使的权力进行分析；而农村地区实行土地农民集体所有，国家不是所有者，所有者与管理者的身份是清晰的，故对于农村土地使用许可权，我们的研究重点是政府以管理者身份对土地进行的行政管理。

在土地行政监察权部分，作者认为，土地，是不可再生资源，作为民生之本，是确保国家粮食安全、经济安全，促进经济社会全面协调可持续发展的重要基础，关系国家改革发展稳定的大局。为实现经济与社会，经济与自然的和谐发展，建立资源节约型社会，合理且充分地发挥土地资源的效用，深化相关的土地行政监察权理论的研究以便于建立健全土地行政监察制度，实现对土地这一稀缺资源利用效能的最大化及合法化。

在土地监督权部分，作者认为为更好的利用土地资源，减少土地资源的流失，对土地管理权的监督十分必要。并指出对土地管理权的监督，应当从政府，人大，社会三方面着手，形成一套自律监督和外部监督相结合的制约机制，最大限度地减少土地管理过程中腐败现象滋生的土壤和条件。

参考文献

[1] [德]拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥译.北京：商务印书馆，2003：3.

[2] 汪晓华.中国土地管理权研究[M].安徽人民出版社2017.

[3] 张先贵.土地开发权与我国土地征收制度之改革[J].安徽师范大学学报，2016（01）：93.endprint