地方普通高校转型发展的动力机制研究

邵长兰

摘要：推动部分普通本科高校向应用型高校转变是当前我国高等教育改革的重点，也是建构现代职业教育体系的重要举措。但高校转型还存在诸多困境，其中，动力机制不协调，还没有形成动力合力是造成困境的重要原因。基于行动者网络理论的分析，高校转型中行动者网络的异质性及其反身建构是导致动力机制不协调的重要因素。

关键词：地方普通高校；转型发展；动力机制；行动者网络

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章編号：1672-5727（2017）10-0010-05

地方普通本科高校向应用型高校转型是当前我国高等教育改革的一个重点。高校转型涉及面甚广，需要政府、相关院校、行业企业、社会组织、受教育者及家长等多元行动者（即转型的动力要素）共同参与。从根本上讲，转型就是优化这些高等院校的生态环境，广泛开展产教融合、校企合作，形成有利于培养应用技术型人才的教育生态环境。从这一意义上来说，转型发展是一个渐进而非跃进的过程，是教育生态环境的重建，更是教育理念的转变。这种重建和转变需要各参与主体的合作，形成推动转型的动力“合力”机制：政府进行顶层设计，通过制度安排推进高校转型；企业通过市场需求导向，积极参与高校转型；社会提供宽松支持的文化氛围，助推高校转型；高校追求内涵式发展，提高办学质量和社会服务能力，实现高校自主发展。

从实际运作的角度来看，对于这些高校，转型是一种显性的制度安排，还没有激发起自觉的发展内动力，各参与主体也还没有形成推动转型的动力“合力”。政府的政策初衷是不容置疑的，如果它的政策预期不能完全实现，除了政策文本自身不完善，社会文化环境不利等因素外，根本还是转型动力机制不协调。那么，高校转型的主要参与者，如政府、企业行业、社会组织、相关高等院校、学生与家长等是如何执行和参与的？对这一问题的回答能部分解答动力机制不协调问题。这一问题可以归结为结构与行动关系的问题，基于行动者网络理论的分析，高校转型中行动者网络的异质性及其反身建构是导致动力机制不协调的重要因素。

一、高校转型中行动者网络的异质性

行动者网络理论最早由社会学家拉图尔建构而成，在这一理论中，最关键的两个概念是网络与行动者。他所指称的“网络”与一般意义上的网络并不是一个概念，他认为：“网络这个词暗示了资源集中于某些地方——节点，它们彼此联接——链条和网眼：这些联结使分散的资源结成网络，并扩展到所有角落。[1]”在他那里，“网络”既不是社会的，也不是真实的“空间”，而是联系。

在这一理论中，拉图尔将行动者定义为任何代理人、集体或个人以及可与其他机构相关联的事物，而异质性是其最基本的特性，其异质性则是因为各行动者利益取向、行为方式等的不同。行动者本身也可以发展为网络，并具有嵌套在其他不同网络中的能力，行动者总是和网络联系在一起的。网络是过程的、建构的活动，它通过来自于组合中的行动者来执行，每个节点和链接都是在符号意义上派生的、使网络成为地方的、可变的和可能的。这就使网络具有了反身建构性。

在高校转型中，网络即指将处于不同位置、地位的转型参与主体（即行动者）联接起来，按照一定的规则和制度共享教育资源等的结构或系统。主要的行动者主要来自政府、市场、院校和社会所构成的地方普通高等教育体系，具体指中央政府、地方政府（包括省、地市政府）、行业企业、相关高校、社会组织机构、学生及家长等等。其中，中央政府在这一体系建构中起着重要的发起者作用，省、市等基层政府扮演了推动其建设的主导角色，而市场则是其响应者和受益者，相关高等学校是具体执行单位，学生及其家长等社会因素应该是这一体系建构的受益者和重要主体。

在这一过程中，各种力量彼此独立又相互交织，但政府始终是这一行动网络的核心。从实践逻辑看，政府的顶层设计、制度安排是主要的推动力量，其他行动主体的参与离不开政府制度安排的设计和保障。但各类行动者在这一体系中由于各自的利益取向不同，其行为方式必然会产生差异，这种差异就是其异质性的表现：首先，这一网络体系的各参与主体——政府、行业企业、高等院校、学生及家长各自的组织和个体目标不同。其次，各参与主体在高校转型中的利益诉求是不同的，他们在这一网络体系中践行各自独特的实践，建构自身的网络，同时，也嵌套在整个网络体系中。

如图1所示，在这个相互交错的网络结构中，参与的每一个主体都代表一个结点。作为主导单位的中央政府与其他组织构成一组直接的网络交叉关系。其他网络结点之间也相互影响，不论哪一个结点出现问题，都会影响转型发展进程及其实施效果。

如中央政府顶层设计，进行制度安排，各级地方政府在得失博弈中执行政策，这种博弈会使得基层地方政府在执行政策时容易打折扣，影响政策的执行效果。行业企业属于营利性组织，其自利性目的远高于基层政府，尽管出于政治性任务考虑，会执行中央决策，但这是在满足自身盈利基础上的行动选择。相关高校作为社会的一个子系统，如果和其他社会系统能量交换不对称，如文化传统、市场需求、学生和家长求学意愿等，就会造成学校入口——过程——出口等方方面面的困境，学校追求的首先是在当下境遇下其自身的生存和发展。如果没有用人制度、招生制度等的配套改革，职业教育办学质量的提高，职业教育被老百姓认可还需要一段时间。没有老百姓的真正认可并积极参与，政府的良好初衷很难彻底实现。由此可见，完善现代职教体系作为高校转型的目标之一，就目前情况而言其实现程度是很难确定的。

毋庸置疑，高校转型中不仅存在正式网络，还存在“非正式网络”，这就构成了行动者网络的反身建构。具体而言，在高校转型发展中，贯穿其中的是以政府为主体建构起来的正式网络，对于行动者而言，其作用在于强大的外在性，运用行政命令、有限的资金及制度约束给行动者施加压力。但执行政策的行动者并非完全被动地听命于外部的压力，而会采取对抗的、消极的、冲突的、建设性的修正行动，在这一过程中，隐含于正式网络之中的非正式网络得以形成，它在某种程度上增强或削弱了正式网络的运行效果。endprint

二、高校转型中行动者网络的反身建构行为阻碍了转型合力的形成

以调整高等教育结构、建构现代职教体系为框架建构的高校转型行动者网络，因其本身就是异质行动者建立起来的网络，这种网络就是为解决特定问题而发展起来的，它是一个动态的过程而不是一个静态的概念。加之传统的社会意识依然存在，人们还没有转变职业教育等于低一层次教育的观念，加上制度建设的不完善，如户籍制度、用工制度和工资制度等，更助推了这种异质性因素的分散，阻礙了高校转型发展的合力形成。

事实上，在这一网络建构过程中，它建构的并非只是一个正式网络，而是在建构正式网络的过程中，任何行动者都会按照自己的旨趣构建一个与之相同、或相近、或相反的网络，它组成了与正式网络相对的非正式网络。这种非正式网络或修正、或削弱了正式网络的功能，这种修正或削弱的过程就意味着是对正式网络的反身建构。具体到本文所讨论的高校转型行动者网络，政府的本意在于通过自上而下的制度安排，引导高校分类发展和管理，破解职业教育“断头式”教育难题，建构现代职业教育体系，解决就业难题。但在工程启动过程中，各网络行动者并非完全按照上级政府的要求行事，在其行动中出现了敷衍、抵制以及对抗等行为即反身建构行为，具体表现如下：

（一）政绩下的地方政府行动选择

中央政府为加强对地方政府的考核，教育因素也作为考量的指标。但多数地方政府则是把发展地方经济放在工作的首位，对地区教育发展的重视程度千差万别。在实践中，地方政府在压力型体制下执行政策时，政绩心态是其必然的选择。

高校转型这一制度安排是符合经济、社会发展要求的，但地方政府在推进高校转型中有着自己的利益诉求，获得转型试点政策红利，获得更多中央财政专项经费支持，以及解决本地区大学生就业难问题，则是其最为关心的问题

在政策推动初期，为争取政策红利，各地政府在经费配备上积极响应。资金保证，硬件设施的配备短期内就可完成，但专业设置、课程开设、师资水平能否达到新的人才培养需求，以及推动校企合作，则决非一日之功。

下级部门为完成任务，在其难以执行时（尤其是经费支出），敷衍、应付便成为首要选择。政策安排的初衷在于为人所用，但实际效果却不尽如人意。

涉及到资金使用的项目，尽管有上级部门的层层把关、级级审计，但挤占、弄虚作假等违法违规现象仍难以避免。这些现象说明正式组织的背后隐含着一种与之相背的非正式团体，这种非正式组织的存在削弱了正式组织的效果。

（二）利益中的企业行为

要推动高校分类管理和发展，建构现代职教体系，提高应用型技能人才培养水平，仅靠政府的单方面的力量是不行的。“校企合作”既是中国企业发展所需，也是加强应用型技能人才培养质量，建构现代职教体系的必然选择。

现代职业教育体系建设，劳动力技术技能水平提高，企业是受益者之一。随着经济生产技术驱动时代的到来，一劳永逸式的员工培训已经过时，企业为了自身利益，也需要寻找员工培训合作者。国家适时推出的“校企合作”政策，得到很多企业的响应，尽管政府提供的只是政策导向，但它在后培训时代稳定了企业员工素质提高的途径，企业的长远利益能得到保证，企业的行为与政府的导向应该保持高度的一致性，但事实并非如此。

校企合作，应当说，“是由于我国改革开放以来的经济政策由计划经济向市场经济转型这一宏观背景下，我国学校职业教育办学的主体由单一性走向多元性必然要遭遇的阵痛而带来的”[2]。有研究者也提到校企合作方面存在的几个主要问题，涉及到企业，主要是“校企合作运行机制缺乏，利益驱动力度不大，企业参与缺乏动力”[3]。从企业运行实践逻辑看，企业以盈利为主要目的，在竞争越来越激烈的市场中，企业（尤其是地方中小企业）在用人和员工培训方面，以成本核算为中心，加之政府缺乏相应的校企合作激励措施以及规范的用工制度，所以，企业在合作方面表现得并不积极。

（三）高校转型发展的内部动力缺失

多数地方普通高校在发展中的确面临着一系列困境，包括办学定位不准、特色不鲜明、学科专业设置与产业结构不匹配、社会服务层次低、就业率低等。因此，地方高校对生存和发展新出路的探索的确必要和紧迫。国家转型政策的推出，高校应该是最大的受益者。但实际不然，很多高校对转型理解不到位，多数疑惑观望。这源于高校依然拘泥于传统办学模式和路径，转型并非其自发自觉行为，在这一制度安排中，高校有着和政策设计不同的利益诉求和行动选择。

首先，不少高校认为转型并不是目的，他们想要的是学校地位和社会影响力的提升。所以，多数高校在发展中追求向综合型大学发展，而转型为应用型本科院校与此背道而驰。

其次，不少高校希望借此获取政策红利。为了促进高校转型发展，国家出台了一系列推进高校转型的激励政策和措施。这种政策红利对高校做出转型决策有很大的诱惑力。高校转型发展的确需要相应的激励政策和措施，但这并不是高校转型成功的充分条件。

（四）学生和家长的无奈选择

在学生和家长择校方面，非“211”的地方普通高校，如果没有很吸引人的专业，对多数家长和学生的吸引力是很小的。当然，在他们分数和条件达不到更好选择标准的时候，本科学历还是比专科学历有着更大的吸引力。从目前实际情况来看，地方本科高校尤其是新建地方本科高校的很多学生选择考研这一继续深造之路，学校也给予这些学生最大的支持，配备专门的考研复习教室，安排专门教师进行考研辅导。对他们而言，学校能够挣得研究生学位授权朝着综合性大学发展是更好的。

对家长而言，高校转型则被认为进入职业教育轨道，他们的内心是迟疑的。在目前招生制度下，职业教育被视为低一层级的教育，这样差生就和职业教育挂起钩来。所以，一部分家长认为孩子进入职业教育体系是没有面子的事情。但也有部分家长希望孩子学得一技之长，对高校转型抱着观望态度。endprint

綜上所述，各网络行动者并非完全按照上级政府的要求行事，各在其行动中存在着反身建构行为，其结果就是政府转型政策的执行力缺乏以及转型动力合力的缺失。

三、促进高校转型动力合力形成的对策

从上述分析中，我们发现，在我国高校转型政策自上而下的运作过程中建构起来的行动网络结构，其参与群体表现出一种异质性特征，这种异质性特征限制了这一网络功能的发挥，影响了参与主体参与高校转型建设的积极性，使高校转型动力合力很难形成。为此，我们要从观念和制度上配套调整，建立多个利益相关方的表达或参与机制，促进高校转型动力合力形成，增强高校转型政策的执行力。

（一）完善高校转型的顶层设计，改善制度环境

地方高校的生存、发展以及改革并不是随意的，而是受到国家教育制度安排的影响，制度安排通过影响高校体系参与主体的行为选择、资源配置效率等而最终作用于高校发展。从历史视角看，我国高等教育资源有效配置的主要影响因素不是市场而是国家政策制度安排。因此，完善高校转型发展的顶层设计至关重要。这种顶层设计不仅涉及到高校转型发展的路径、保障体系，更涉及到参与主体的关系处理以及制度环境改善。

从长远发展角度看，制度安排必须考虑到制度环境的影响，因为，制度安排必然是在制度环境的框架里进行的，制度环境决定制度安排的有效性。从短期看，高校转型这一制度安排必须考虑其所在的法治环境、市场经济环境、高校治理环境以及社会文化环境等，并不断对其进行完善。首先，加强教育立法，确立规范体系，建立相应的高校转型责任追究与问责机制，约束政府的不正当行为，减少制度安排的随意性和主观臆断。其次，营造充满活力、公平竞争的市场环境，推进公共服务市场化，使高等教育资源配置从政府主导转变为多样化配置方式。同时，培育和扶持高质量的教育或社会中介组织，介入高校和政府之间的关系调节，并实现两个根本性转变：一是地方高校从面向政府办学变为面向社会办学；二是办学质量从政府评价变为市场评价。再次，进一步规范和改革高校治理，合理定位政府在高教治理中的位置和职能，打造高校充分行使自主权的宽松民主的政治氛围。第四，改革企业和社会用工制度及分配制度，营造全社会尊重技能人才、尊重蓝领劳动、重视职业教育的社会文化环境。

（二）建立和完善各行动主体的参与机制

多方联动、形成转型动力合力对推进高校转型成功至关重要，但高校转型参与主体多元且利益诉求多样，各自参与的程度、地位、影响力和路径差异巨大，就实际样态看，还没有形成一套完备的参与机制。为此，在转型中，不仅要考虑国家和社会的整体利益，更要考虑利益相关者各自的权益诉求，构建体现参与者共同参与、利益整合共赢的高校转型发展参与机制。

首先，搭建平台，促成共同参与，利益整合。在中央政府转型政策之下，各级地方政府可以制定符合地方经济社会发展的细化规则，以规则为平台，提高高校、学生和家长以及企业行业代表的参与程度、地位和影响力，共同协商，达成一致意见。

其次，在中央和地方政府转型政策指导下，以高校为核心，推行高校管理董事会制度，由地方政府、高校、学生及其家长、企业行业以及教育研究者代表共同组成，对高校转型发展事宜共同协商。

（三）落实高校办学主体地位和权力，激发其转型发展的内部动力

长期以来，在我国高校办学要经过政府审批，得到政府授权，政府掌握着高等教育资源的分配权。在实际运作中，高校主要面向政府办学，而被动面向社会和市场。因此，在转型中，这些高校在没有得到实质性的激励政策奖励时，很难激发其转型的自觉内部动力。所以，必须真正落实高校办学主体地位及其激励措施，激发其自身转型发展的动力。这就需要将高教治理和大学自主办学都纳入法制化轨道，明确高校自主办学的独立法人地位，建构政府宏观管理——高校自主办学——社会广泛参与的办学体制。

地方高校除了受中央政府管理制约，更受到来自地方政府的管理制约。而地方政府的高校治理方式和中央政府如出一辙。因此，各级政府落实地方高校办学自主权也是紧迫而重要的任务。这就需要从法律上对各级政府的不当行为进行约束和管制，真正还高校以办学自主权。只有落实高校办学自主权，激发其转型发展的自觉内动力，才能从根本上完成高校转型的国家大战略。

参考文献：

[1]拉图尔.科学在行动[M].刘文旋，郑开，译.上海：东方出版社，2005.

[2]李猛.双师型教师：一个中国特色概念的语用分析[J].职教通讯，2010（11）：4-6.

[3]方丛蕙.我国高等职业技术教育校企合作问题与对策研究[D].南京：南京理工大学，2005.

A Study on the Motive Mechanism of the Transformation and Development of Local Colleges

—— Analysis Based on the Theory of Actor Network

SHAO Chang-lan

（Tianjin University of Technology and Education，Tianjin 300222， China）

Abstract： It is an important measure to construct the modern vocational education system by transforming some ordinary undergraduate colleges to the applied ones. There are still many difficulties in the transformation， among which the inharmonious motive mechanism is the important reason. Through an analysis of the theory of the actor network， it is found that the heterogeneity of the actor network and the reflexive construction in the college transition are the important factors that lead to the unbalanced dynamic mechanism.

Key words： local colleges； transformation and development； motive mechanism； actor networkendprint