房地产税收领域长效机制建设之思考

宋诚

税收问题是我国房地产市场长效机制建设面临的一个难题。由于我国的特殊国情，我国房地产市场是在经济转轨过程中从无到有快速建立起来的，市场面临的制度性约束较多，市场发展与相关的制度建设并不同步，从而产生了一系列问题，这一现象在我国房地产税收领域表现尤为突出。

一、我国房地产税收领域的问题和矛盾

从现状来看，我国房地产税收领域的问题和矛盾突出表现在以下三个方面：

一是交易环节税收政策调整过于频繁，税收负担偏重。我国住房转让交易环节涉及的税收主要有营业税（2016年转为增值税）、契税、印花税。从我国房地产市场的几轮周期性变动来看，交易环节税收工具被大量用于逆周期的市场调控。以上海为例，自1993年开征营业税以来，住房转让营业税政策经历了三轮收紧和放松的周期。1999年房地产市场在经历亚洲金融危机后极为萧条，为鼓励个人购房，营业税政策第一次出现放松，上海出台了对普通住房免征营业税的政策，到了2005年3月开始出现收紧，对持有一年以内的转让不再免征，2005年6月和2006年6月又分别进一步收紧至2年和5年内转让不减免征营业税。随后房地产市场有所降温，2008年11月，为有效应对金融危机、支持经济复苏，营业税政策出现第二次放松，对征收营业税的减免年限由5年缩短至2年。2011年1月，营业税减免年限再次上升至5年。2015年3月，为推动房地产去库存，营业税政策第三次放松，营业税的减免年限再次由5年缩短至2年。除了营业税之外，契税政策的变动也存在类似轨迹。从上述政策调整过程来看，税收政策的调整造成了住房供给和需求的集中萎缩和释放，在一定程度上加剧了市场的波动，同时过于频繁地改变政策，对市场主体的决策形成了较大的干扰。另一方面，随着房价水平的上升和调控政策的加码，税收绝对负担不断上升，导致居民换房成本不断上升，仅交易环节营业税和契税就可以占到房价总额的3%-8%。交易环节税收频繁调整、负担过重，不利于市场资源的有效配置，不利于促进闲置资源转化为有效供给，也不利于巩固长期房价调控的效果。

二是收入环节征收不规范，导致投机加剧，弱化收入分配调节。从收入环节来看，针对住房转让收入征税的税种主要是转让所得税和土地增值税。根据相关的规定，这两类税的税基主要是对住房转让的增值部分进行征税。但是由于实践中便于操作，两类税收的征缴在实际中大多按照简易方法计算纳税额，即按交易总价的一定百分比计算。这一做法尽管初衷是为了方便操作，但这恰恰使这两类税种针对收入的调节功能无法发挥出来，导致其抑制投机的功能大打折扣。以上海为例，对未满5年的非普通住房统一征收总价2%的所得税或者按照差价20%征收，由纳税人自由选择，但房价上涨较快，按总价2%缴纳金额要大幅低于按差价征收，在实践中多数选择以总价2%的方式缴纳，这种按总价计征的单一税率对于抑制投机的作用较为有限。另一方面，针对收入环节的税收总体上税负偏低，个人转让住房的土地增值税在2008年后实行免征政策，个人所得税如按简易法计算总体在总价的1%-3%左右。然而，按照《个人所得税法》规定，财产转让应按照转让差价的20%征收，由于近年我国房产增值较快，个人财富效应明显，如按照简易方式征收所得税，税负水平将大大低于按照差价征收，无法实现对个人收入的调节。与其他国家的横向比较来看，许多国家对收入环节都有较高的税负比例安排，如德国、美国等在20%-25%左右，有些国家采取更为严格的累进税制安排，如韩国对保有2年以上的不动产按转让收益实行9%-36%的累进税率征收转让所得税，对保有2年以下且1年以上的资产征收40%转让所得税，对保有不满1年资产转让收益征收50%的转让所得税，对家庭拥有第三套房征收60%转让所得税。

三是持有环节税收长期缺位，加大地方政府对土地财政的依赖。持有环节的税收就是指房产税。从本质上来看，房产税是一种对不动产征收的财产税，从其他国家的经验来看，对不动产持有者征收房产税是较为普遍的做法，同时房产税是许多国家地方政府的重要税源。我国依据1986年的《房地产税暂行条例》，房产税的征税范围是位于城市、县城、建制镇和工矿区内的经营性房产，农村房屋、城镇居民个人居住房屋并没有纳入征税范围。房产税的长期缺位，不僅导致居民持有成本偏低，也制约了地方政府的税收来源，加大了地方政府对土地财政的依赖。

二、房地产税收领域长效机制建设的建议

一是降低交易环节税负，降低居民换房成本。营改增以后，除北上广深以外，个人将购买不足2年的住房对外销售的，按照5%的征收率全额缴纳增值税；个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售的，免征增值税。建议进一步逐步降低并全面免征个人二手房转让的增值税。同时，可以考虑进一步降低印花税、契税的税率，并且不应将其作为调控市场的工具，降低交易环节税收政策因频繁调整带来的不确定感。

二是规范交易所得税的征缴方式，严格按所得征收。建议将转让所得税、土地增值税作为市场调控、抑制投机和调节收入分配的核心税收工具。在计税方式上，应当逐步放弃按总价单一比例计算纳税额的简易计征法，转而全面采用按差价计征的计税方式，并且可以探索推出超额累进税制，实现鼓励居住、抑制投机、控制高端的目的。在政策过渡阶段，对于无法核实原值的二手住房首次上市交易仍可沿用简易法计征，但当其再次上市交易应严格按差价征收，房产交易中心应保存交易记录，以便于后续再转让时核定原值。而对于土地增值税，目前个人转让住房暂免征收，但对于部分地价、房价上升较快的地区，也可以考虑加征土地增值税。

三是应加快研究出台全面征收房产税的实施方案。尽管针对个人住房全面开征房产税影响较大，并且面临的困难很多，但是，全面征收房产税仍然应当成为我国房地产税收改革的重要一环。房产税是一个牵涉诸多利益关系的税种，未来应从以下几个方面做好征收房产税的准备工作：第一，必须完成房地产的产权界定与登记，建立完善的产权制度；第二，加快房产税立法工作，本着公平透明的原则合理确定房产税的计税依据、税率等问题；第三，加强配套管理手段建设，完善房地产价值评估制度。另外，建议未来可以考虑结合房产税改革，协调推进住宅建设土地使用权续期问题的解决，以房产税作为续期的有偿对价。政府在土地出让之初收取的土地出让金是作为70年土地使用权的对价，在期限届满之时，可以用缴纳的房产税作为自动续期的对价。同时，房产税可以在土地使用权到期前开征，只是土地使用权到期之后缴纳全额房产税，而到期之前缴纳的房产税应是全额的一个折扣，这个折扣率可以由税务部门按照当初房产出让情况、后续房产增值情况、土地使用权剩余到期年限等综合确定，其性质可定义为应缴房产税扣除已缴土地出让金所余金额。endprint

四是完善税收征缴中普通住房和非普通住房的长效认定方式。我国房地产税收征缴中普通住房和非普通住房的认定标准对实际税收征缴会产生十分重要的影响。当前的主流认定方式是地方政府按照本地区的实际情况确定，除个别地区以外，多数地区根据住房面积和总价设定普通住房标准。由于房地产市场的变化，同样一套房子两年前是普通住房，但随着价格的变动，两年后很可能会变成非普通住房。政府会根据房价变动不定期对普通住房和非普通住房的认定标准进行调整，但实际情况是这种调整通常会滞后很多，特别是在房价快速上涨阶段，一套房由普通变为非普通，税收负担大幅上升，对市场有一定抑制作用，当房价涨幅放缓，政府调整认定标准，可以使非普通变为普通，税收负担下降，对市场有一定刺激作用。因此，在实践中，这一技术性环节已异化为市场调控的工具。然而，应当注意到这一做法的短视性，同一所住房在不同时期可以认定性质不一样，如果从居住角度来看，这是极为不严肃的，也降低了政策的权威性。因此，应当推动现有住房的普通与非普通的认定方式长效化，建议住房管理部门进行住房产权登记时应对住房的普通或非普通性质做出认定，其普通与非普通属性由房屋本身的地段、面積、装修、邻里、上市价格等因素综合判定，更多地从居住功能的角度，而不是从价格的角度来判定。

三、房地产税收领域几个争议问题

一是关于税负转嫁问题。有观点认为国家征收各种交易税、所得税、房产税，虽然在理论上部分税应当由卖方缴纳，但在目前我国实际操作中多由买方承担，所以政府收的税最终都转嫁给了买房者，推高了购房的成本。然而，经过深入分析可以发现，其实税负转嫁只是买卖双方的一种错觉，卖方要求的到手价，其实对应有一个含税价，无论价格以卖方到手价还是含税价确定，其实质是一样的，买方接受卖方要求的到手价，就意味着接受了含税价，买家承担了所有税负只是一种直观的错觉。买方在做购房决策的选择时，考虑的是含税价是否符合其预算约束而不是到手价，如果税收提高，含税价超出预算，交易自然达不成，而选择总价更低的房子，或者卖方降价。因此，不能因为这一税收转嫁错觉，而阻碍税收工具的使用。通常在房市火热、卖方强势的情况下，双方谈卖方到手价；而在市场低迷、买方强势的情况下，卖方愿意分担税付，双方谈含税价，但实质是降低了到手价。

二是关于税收逃避问题。有观点认为，如果严格按照20%差价征收所得税，会面临做低总价、阴阳合同等大量逃避税收、征缴困难的问题，从而导致政策执行困难。针对做低总价的问题，其实从政府的角度来看，只要政府的交易信息是完整的，因前次交易做低而逃避的税收，在后续交易中仍然能够收到，对政府的影响只是把税收延后而已。况且，做低部分的金额不计入交易总价，会使得买房贷款总额受限。因此，税收逃避问题，仅仅是一个技术层面的问题，未来需要加强的工作就是要提高房地产税收征缴工作的信息化水平，降低税收逃避的可操作空间。

三是关于税负加重问题。有观点认为，如果开征房产税和严格按照20%差价征收所得税等措施实行会大幅增加居民负担。在房价快速上涨阶段，如果严格按照20%差价征收所得税，确实会大幅增加税负，但只有这样才能抑制投机。但是，如果房价总体平稳或涨幅不大，所得税负并不会加重，甚至会小于按总价2%征收的负担。因此，只要接续政策得当，税率设定合理，严格按照20%差价征收所得税，不仅能够有效抑制投机，也能够合理控制税收负担。向个人住房征收房产税确实会增加居民的税收负担，因此，房产税的开征应当与降低交易环节税收等措施协调推进，并且在税率水平和征收政策方面须有合理的考量，有效控制居民的税负总水平。

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陈品禄/责任编辑endprint